De los 1.100 municipios colombianos, cerca del 85% destina más del 50% de sus ingresos corrientes para cubrir sus gastos de funcionamiento. Además una porción importantes de estos enfrentan contextos en los cuales hacen presencia organizaciones armadas al margen de la ley con probada capacidad para perturbar el orden público local. Ante este tipo de amenazas, las autoridades locales se enfrentan a necesidades tales como la organización de procesos de “desminado humanitario” (remoción de minas anti-personales plantadas por grupos armados ilegales) así como la protección de la población civil frente a violaciones del derecho humanitario como el reclutamiento forzado, las desapariciones, las ejecuciones arbitrarias, los “falsos positivos”, el secuestro y la extorsión.
Igualmente deben propiciar condiciones para apoyar el acceso a la verdad, la justicia y la reparación a víctimas directas e indirectas de la confrontación armada, entre estas, tanto los hogares en situación de desplazamiento forzado como aquellos de excombatientes desmovilizados en proceso de reintegración a la vida civil.
En algunos casos, adicional a las amenazas y los factores asociados al conflicto armado interno, las autoridades locales deben enfrentar estructuras ilegales vinculadas con la explotación y regulación de mercados ilegales, como lo son la violencia homicida, el tráfico de drogas, armas de fuego y personas, así como el reclutamiento para actividades tales como el contrabando, la extorsión, el sicariato, la prostitución infantil y otros delitos. Por consiguiente, corresponde además a las autoridades locales brindar protección a las mencionadas poblaciones vulnerables frente a las amenazas planteadas por las estructuras criminales que operan dentro de sus jurisdicciones, así como coadyuvar en la persecución administrativa y judicial de los “aparatos de protección” que benefician con impunidad a la acción de estos grupos y que operan a través de la infiltración y penetración de organismos del Estado y otras redes de poder.
Principales retos y actores estratégicos.
Ciertamente no todas las autoridades locales en municipios pequeños y medianos enfrentan situaciones de inseguridad como las descritas arriba. Pero en su mayoría sí deben lidiar con amenazas a asociadas a la delincuencia “predadora”, es decir, a la acción de delincuentes responsables de hurtos de menor cuantía, con frecuencia mediante el atraco, al igual que de actos de vandalismo, extorsiones, lesiones personales, delitos sexuales e incluso algunos homicidios registrados en espacios públicos. Aparte de apoyar la vigilancia policial y el control judicial de los responsables de estos hechos, las autoridades locales tienen a su cargo la ejecución de medidas de prevención situacional como el mejoramiento de la iluminación del espacio público urbano, el diseño de redes de movilidad peatonal bien definidas y la conformación de paramentos regulares para evitar “trampas” que favorecen la actividad predadora de los delincuentes, el control y prevención de usos del suelo urbano que generen conflictos, el diseño y construcción de espacios públicos que faciliten la “vigilancia natural” y ofrezcan refugio físico de fácil acceso e incorpore su manejo y administración por parte de los vecinos para evitar la acumulación de basura o la formación de “orinales públicos”, entre otras acciones.
Finalmente, en la mayoría de los municipios pequeños y medianos también están generalizados fenómenos como la violencia intrafamiliar al igual que comportamientos de riesgo, incivilidades y consecuencias de la exclusión social que atentan contra la convivencia, tales como el abuso del alcohol y las drogas, la inobservancia de normas de tránsito, las riñas, el abandono infantil, el uso abusivo del espacio público, los prejuicios sociales, la tolerancia de la “justicia privada”, el ruido excesivo, y la indebida disposición de residuos sólidos, entre otros. Para controlar esta gran cantidad de factores perturbadores de la convivencia, las autoridades municipales deben recurrir a estrategias promoción y organización de “territorios protectores” para todas y todos, en los cuales se prevean acciones para garantizar protección efectiva a los más vulnerables en los hogares, ámbitos instituciones (lugares de trabajo, instituciones educativas, hospitales, jardines infantiles, ancianatos, cárceles), espacios públicos (parques, calles y vías públicas, medios de transporte, escenarios para eventos masivos). También corresponde a las autoridades locales integrar redes territoriales de respuestas para la provisión de servicios de prevención social y situacional que articulen la oferta gubernamental y de organizaciones sociales, a partir de la lectura de necesidades desde las perspectivas y lógicas de las comunidades y territorios locales. De igual manera es de su resorte contribuir a restaurar la autonomía a quienes se les haya vulnerado el derecho a la seguridad, sus familias y sus entornos sociales, y también prever la sanción y rehabilitación de los responsables o victimarios.
Es evidente que la mayoría de los municipios pequeños y medianos en Colombia no disponen del instrumental técnico requerido para gestionar la compleja agenda requerida para el manejo de situaciones de seguridad pública que enfrentan. Muchos tampoco tienen la capacidad organizacional ni financiera para hacerlo. Colombia es un país de régimen unitario donde desde hace cerca de 25 años está vigente un sistema descentralizado de gestión política, administrativa y fiscal. A través de este régimen se ha avanzado en el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales con mayor peso poblacional y económico, pero no así a los municipios pequeños y medianos. Naturalmente en el contexto del conflicto armado interno que vive el país, estos han sido un objetivo principal de los grupos armados al margen de la ley como vía para apropiarse de transferencias de rentas descentralizadas. En consecuencia, la gestión de la seguridad pública ha sido uno de los principales frentes de acción de las autoridades que se ha visto debilitado en municipios de mediana y baja capacidad fiscal, tanto en cuanto se refiere a la transferencia de recursos como en el desarrollo de las capacidades técnicas y de gestión de las administraciones locales.
El actual marco institucional y normativo de gestión descentralizada en Colombia es contemporáneo con la promulgación de la Constitución Política de 1991 –C.P.–, que estableció en nuestro país un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (C.P., art.1).
En el marco de los Estados federados la prevención, disuasión, persecución y sanción de diferentes tipos de infracciones a la ley corresponde a distintos niveles administrativos de gobierno. Es así como, por ejemplo, el control del tránsito y las contravenciones suele estar a cargo de los gobiernos municipales, mientras los gobiernos estatales se ocupan de delitos como hurtos, homicidios comunes, secuestros, y el gobierno federal a su vez lo hace con delitos asociados a organizaciones criminales interestatales o transnacionales como narcotráfico, tráfico de armas y la trata de personas, y delitos contra el medio ambiente, entre otros.
En el caso colombiano, el carácter unitario del Estado entraña por disposición constitucional que tanto la protección como la gestión de las necesidades y demandas en relación con los derechos y libertades individuales y públicos se deben atender por medio de un régimen en el cual cohabitan una autoridad central, a cargo de la realización de un orden político, económico y social justo, y autoridades territoriales que gozan de autonomía para gobernar los asuntos políticos, fiscales y administrativos de interés dentro de sus correspondientes jurisdicciones. Particularmente, la función política de garantizar los derechos y libertades de las personas reside en cabeza del Presidente de la República, quien cumple además la función de máxima autoridad en materia de orden público a cargo de la dirección de la Fuerza Pública como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas (Constitución Política de Colombia –C.P.–, art. 189). De manera concordante, el texto constitucional restringe la autonomía de las entidades territoriales para el manejo del orden público, al designar a los gobernadores y alcaldes como agentes del Presidente en esta materia (C.P., arts. 296, 303 y 315).
En cuanto a la asignación y distribución de recursos públicos, la Constitución establece que cada nueva administración territorial tiene la obligación de elaborar y adoptar su plan de desarrollo de manera concertada con el plan de desarrollo nacional, en los cuales se deberán contemplar presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública de las entidad territorial y especificar los recursos financieros requeridos para su ejecución (C.P., art. 339). También establece los Consejos Territoriales de Planeación como instancias de carácter consultivo para la discusión de los planes de desarrollo, integrados por representantes de las entidades territoriales y sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales (C. P., art.340).
El análisis de la situación de seguridad urbana en el país permite apreciar las dificultades asociadas con el cumplimiento de la función pública de garantizar los derechos y libertades públicas con equidad, aún en circunstancias en las cuales las entidades territoriales disponen de amplios recursos financieros y fiscales.
Una dificultad inicial radica en que para dar respuesta a las necesidades y demandas ciudadanas de seguridad y convivencia urbana, las capacidades técnicas, administrativas y financieras del gobierno de escala más local no son homogéneas en todo el territorio bajo su jurisdicción. Por lo tanto normalmente la situación de partida para el nivel local de gobierno consiste en convocar el apoyo técnico, administrativo y fiscal de instancias de orden distrital (o regional) y nacional para responder con planes de acción integrada que involucren a todas las entidades y dependencias con responsabilidades misionales en relación con la seguridad y la convivencia ciudadana. En este marco la policía es apenas un elemento entre varios de los requeridos para garantizar el acceso de la población a servicios y bienes de calidad homologable y comparable a aquellos provistos en cualquier otro lugar del territorio. Con este propósito los gobiernos con frecuencia recurren a especificar en detalle las competencias legales a cargo de cada uno de los niveles administrativos de gobierno en relación con la seguridad y convivencia urbana, y sobre esa base estipulan la participación fiscal que corresponde a cada nivel para cumplir las respectivas funciones. Tal arreglo puede ser obligatorio o de carácter optativo, incorporando incentivos para que los esfuerzos de coordinación y articulación de gobiernos locales con los demás niveles administrativos de gobierno resulten recompensados. No obstante, una rígida distribución de competencias por nivel administrativo de gobierno puede restar flexibilidad a los mecanismos concurrentes a través de los cuales operan la mayoría de los arreglos descentralizados que generalmente operan sobre la base del principio que diferencia el “órgano competente” del “órgano ejecutor” en las gestión de políticas públicas.
Por consiguiente en relación con la gestión descentralizada de políticas públicas, la experiencia internacional señala la conveniencia de visualizar la gestión de política pública como una “cadena de valor” que involucra a actores públicos de diversos niveles administrativos de gobierno, en la cual con anticipación se fijan tramos de competencia y tramos de ejecución a través de los cuales se garantiza la entrega a la población de bienes y la prestación de servicios de seguridad y convivencia urbana de acuerdo con parámetros homologables y comparables con aquellos establecidos para todo el territorio. La gestión de la política pública considerada como una cadena de valor se puede razonar como un proceso de concertaciones detalladas y específicas a través de las cuales se definen los acuerdos necesarios para garantizar que en cualquier ámbito territorial se brindará a la población local servicios y bienes de calidad similar, independientemente de la situación fiscal o capacidad técnica y financiera de la respectiva autoridad local de gobierno. Es decir, las cadenas de valor de seguridad y convivencia así concebidas operan con base en acuerdos instrumentales con arreglo a resultados y no a medios.
Dada la posición asimétrica en la cual usualmente se encuentran las autoridades locales frente a los demás niveles de gobierno en términos de capacidades técnicas, administrativas y fiscales, conviene que de antemano se establezcan prerrogativas tasadas de acuerdo con las capacidades específicas del gobierno local, para así asegurar que los tramos de ejecución a cargo de los demás niveles administrativos de gobierno estén conectados y bajo el control del gobierno local como “órgano competente” para la entrega local de bienes y servicios con calidad y oportunidad homologables. Este marco operacional además contribuye al fortalecimiento de la autonomía local, en el entendimiento de que su propósito central consiste en desarrollar progresivamente las capacidades institucionales y organizacionales del gobierno local hasta cualificarlo para constituirse en un asociado eficaz de los demás niveles de gobierno y así aportar en el ámbito territorial de su jurisdicción a garantizar la seguridad, los derechos y las libertades públicas de conformidad con parámetros de calidad y oportunidad estandarizados.
La sostenibilidad del funcionamiento y gestión de las cadenas de valor en materia de seguridad y convivencia depende entonces de desarrollar el marco normativo necesario para promover la concertación de decenas de acuerdos instrumentales y convenios entre los gobiernos locales y los demás niveles administrativos de gobierno, con base en los cuales deben regularse las condiciones específicas de cumplimiento de los distintos tramos de ejecución requeridos para la entrega de bienes y servicios acordes con parámetros estandarizados en cada jurisdicción territorial.
En el caso de los municipios colombianos más pequeños cuya capacidad técnica, administrativa y fiscal para cumplir con las funciones públicas en materia de seguridad y convivencia ciudadana evidentemente requiere de mayor apoyo de parte de los demás niveles de gobierno, conviene explorar alternativas para robustecer el sistema de fondos territoriales de seguridad y convivencia y su articulación con el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. El marco de competencias y recursos con los cuales opera este sistema en la actualidad es claramente insuficiente, dada el exiguo potencial financiero de las fuentes de recursos otorgadas a dichos fondos y la restricción que esta deficiencia impone a la integración de “cadenas de valor” cuyo alcance requiere contemplar desde acciones sociales y de mejoramiento físico urbanístico integradas en estrategias de prevención social y situacional hasta servicios judiciales, penitenciarios y de supervisión pos-penal.
Mecanismos complementarios como los “acuerdos instrumentales de tramos de ejecución” descritos anteriormente, también podrían contribuir a fortalecer las capacidades de gobiernos locales en el cumplimiento de su papel como “órganos competentes” ejerciendo el control activo de las condiciones operacionales observadas sobre el terreno por parte de los “órganos ejecutores”, aportando así a la consolidación de la funcionalidad y sostenibilidad los fondos territoriales para la seguridad y convivencia ciudadana. Así mismo, conviene revisar las experiencias de países como Brasil y México en el desarrollo de sus sistemas de transferencia de recursos del nivel federal o nacional hacia municipios con base en convenios estructurados sobre objetivos e indicadores de estado, gestión e impacto específicos relacionados con la seguridad y convivencia, como también el régimen de acuerdos instrumentales desarrollado en Cataluña entre 1994 y 2008 en el marco del proceso de transferencia de competencias en materia del seguridad y convivencia a los gobiernos territoriales de distinto nivel.
Asuntos como la reestructuración de las rentas territoriales destinadas a la financiación de la gestión de la seguridad ciudadana y el fortalecimiento de los gobiernos locales para cumplir sus funciones como “órgano competente” en esta materia con el apoyo de los demás niveles de gobierno como “órganos ejecutores”, son recomendaciones relevantes para ser consideradas en el proceso de formulación de la política o estrategia nacional de seguridad y convivencia ciudadana en curso. Otro aspecto clave para asegurar la fluidez tanto para la actualización de los diagnósticos y apreciaciones de situación como para la coordinación de la ejecución y supervisión de acciones definidas en los acuerdos instrumentales, es que todas las agencias y dependencias, sin que importe el nivel administrativo al cual pertenezcan, hagan uso de un mismo sistema de información y comunicación. Este es un asunto crítico para facilitar la planificación, programación, seguimiento y evaluación de la acción integrada, al igual que para el arbitramiento de recursos y responsabilidades cuando las circunstancias así lo ameriten.
Otro tema a considerar es la necesidad de remediar la ausencia del poder judicial en las estructuras a través de la cual opera la coordinación de gestión de la seguridad local, principalmente en los Consejos Territoriales de Seguridad y Convivencia. La experiencia internacional señala cada vez con mayor insistencia la necesidad de involucrar en la gestión de la cadena de valor de la seguridad y convivencia a todos los actores que tengan responsabilidades misionales relacionadas con la materia. Por lo tanto en la práctica se ha vuelto convencional que en las instancias locales de seguridad convocadas por los alcaldes se reúnan jefes locales de policía y demás organismos de seguridad, así como representantes órganos judiciales como fiscales y jueces, entre otros. En el caso colombiano es evidente la ausencia de estos últimos en las instancias locales de gestión de la seguridad lo cual se convierte en un serio impedimento para la identificación y manejo de las dificultades asociadas con el funcionamiento local de la justicia y los procesos penitenciarios y pos-penal.
Uno de los desafíos inmediatos que enfrentan las autoridades en el ámbito de la gestión de la seguridad urbana radica en identificar y desarrollar indicadores tanto de gestión como de resultado para hacer seguimiento y evaluar de la aplicación de las numerosas respuestas de política pública descritas en el apartado anterior, pues no todas las intervenciones descritas han sido eficaces ni han dado los mismos resultados en distintas ciudades. Igualmente es importante desarrollar indicadores para valorar la calidad de la inversión pública que destinan las autoridades locales al tema de la seguridad urbana. Esto se hace imperativo principalmente en las ciudades más grandes y con mayor capacidad fiscal, pues es allí donde por lo general se han incrementado los presupuestos destinados a programas y proyectos inversión en seguridad urbana, los cuales ameritan ser evaluados en términos de su racionalidad, efectividad y eficiencia. La información de seguimiento y evaluación que se genere al respecto será de gran utilidad para robustecer el marco local de gobernabilidad de la seguridad urbana, pues dará transparencia al manejo de recursos y robustecerá la confianza entre autoridades locales y nacionales para la coordinación de iniciativas conjuntas así como con el sector privado y las organizaciones sociales comprometidas con iniciativas público-privadas.
Otra área de intervención crítica en el marco de la gobernabilidad de la seguridad urbana es el desarrollo de estrategias de comunicación pública por parte de las administraciones locales en relación con la situación de seguridad urbana y la gestión de la misma. En general las autoridades locales encuentran que el tema les representa una fuente permanente de desgaste político ante la ciudadanía, particularmente cuando suceden hechos que amenazan la tranquilidad y la estabilidad. La situación se acentúa con el tratamiento descontextualizado que con frecuencia hacen los medios de comunicación de hechos que no necesariamente representan amenazas generalizadas a la seguridad de las personas pero que en términos noticiosos resultan atractivos y justifican el despliegue desproporcionado a incidentes aislados como el de un conductor alterado que disparó su arma de fuego contra un vehículo de transporte escolar.
En contraste llama la atención que delitos mucho más frecuentes como aquellos que afectan la seguridad de la familia, entre ellos, la violencia y el abuso sexual intrafamiliar, reciben escasa atención de los medios de comunicación y permanecen invisibles en las agendas públicas de gestión de la seguridad ciudadana. Lo mismo sucede con delitos operados por organizaciones criminales, como es el caso de los delitos contra la salud pública (tráfico de estupefacientes), la seguridad pública (tráfico de armas de fuego) y contra la seguridad económica (contrabando), ante los cuales las autoridades se concentran en perseguir y sancionar a los eslabones más visibles como sucede con los “jibaros” y los “sicarios”, dejando desapercibidos los eslabones más “estratégicos” como ocurre con las redes de transporte y corrupción que garantizan el abastecimiento continuado de estos mercados ilícitos. Dada las complejidades de la comunicación sobre la agenda pública de seguridad urbana y la necesidad de visibilizar factores que hasta ahora se han mantenido al margen de ésta –como es el caso de los equipamientos de donde funcionan las centrales mayoristas de abasto y su alta sensibilidad para el funcionamiento lucrativo de muchas actividades criminales urbanas en grandes ciudades– conviene desarrollar lineamientos e instrumentos de política de comunicación pública para lograr un mayor compromiso de autoridades, empresarios, organizaciones sociales y ciudadanía en general con el fin de dificultar la actividad criminal en contextos urbanos.
En cuanto a la atención de los grupos más vulnerables a daños y subordinación por parte la criminalidad en contextos urbanos, es visible que en las principales ciudades ésta es un área de intervención central de la política de seguridad urbana, particularmente en cuanto se refiere a población desplazada, mujeres y adultos mayores víctimas de la violencia intrafamiliar y jóvenes en riesgo. Los mejores resultados en esta área se han obtenido en aquellas ciudades donde hay avances en la activación de procesos transectoriales explícitamente diseñados para proporcionar intervenciones con respuestas integrales de servicio sensibles a las demandas y necesidades específicas de cada persona y comunidad local.
A la vez hay que destacar la importancia de crear condiciones propicias para la seguridad y la convivencia ciudadana a través de intervenciones de tipo situacional (como el mejoramiento del alumbrado público y del estado de aseo y conservación del espacio público), al igual que por medio de una adecuada planificación y ejecución de sistemas eficientes de transporte público, y mejora física espacios públicos y redes viales peatonales y urbanas que ofrezcan rutas bien definidas para el movimiento práctico sin comprometer la seguridad. Los centros urbanos nacionales tienen referentes importantes para ello en los programas integrales de mejoramiento de barrios basados en procesos participativos de planificación y gestión el Proyecto Sur de Convivencia en Bogotá (1998-2006) y los Programas Urbanos Integrales –PUI– en Medellín (2004 -2012). Cada una de estas experiencias representa un modelo de intervención en el cual se integran las agendas locales de seguridad urbana dentro del proceso de consolidación de vecindarios con el aporte activo de la población allí asentada por medio de proyectos específicos, los cuales han demostrado ser estrategias eficaces para disuadir la delincuencia, reducir la segregación urbana y, a la vez, facilitar el acceso a los bienes educativos, culturales, económicos y servicios de apoyo a la inclusión social. En la base de estos modelos de intervención se encuentra además la adecuada planificación y regulación de las normas de uso del suelo, instrumento que resulta clave para prevenir y mitigar los conflictos causados por usos y actividades incompatibles que, a la vez, contribuyen a reducir la criminalidad y mejorar la percepción de seguridad.
Ello implica fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos locales tanto para la planificación de intervenciones urbanas integrales como para la asignación y control de la ejecución eficiente de recursos de inversión. Dichas intervenciones también requieren incorporar el desarrollo de capacidades institucionales para promover empoderamiento comunitario y facilitar la interacción fructífera entre las organizaciones de base y las redes locales de agencias gubernamentales en torno a cuestiones como la mejora de la capacidad de los grupos y las comunidades para participar de manera significativa en la planificación, diseño, gestión, seguimiento, apropiación y conservación del producto de dichas intervenciones. Ello vigorizará la capacidad de control social informal por parte de las comunidades en los entornos urbanos y contribuirá al mejoramiento general de las relaciones comunitarias con las agencias locales de vigilancia y seguridad, entre otros.
Foto tomada de www.elespectador.com