Por: Ernesto Samper Pizano, expresidente de Colombia
El IV informe sobre Cómo va la paz, preparado por la Fundación Paz y Reconciliación- Pares y La Iniciativa: Unión por la paz arroja un balance de luces y sombras que debe ser ponderado y contrastado después de las elecciones presidenciales.
Durante la campaña, los pronunciamientos de los candidatos presidenciales sobre la paz se limitaron a emitir opiniones alrededor de la coyuntura. A excepción de Humberto de la Calle, del Partido Liberal, no hubo pronunciamientos integrales de los protagonistas de las elecciones sobre la sostenibilidad real de los acuerdos de La Habana hacia el futuro, o los modelos de manejo del postconflicto que podrían asegurar la permanencia del proceso.
Las declaraciones sobre la continuación de las negociaciones con el ELN, que vivieron en estos meses un proceso de reacomodamiento –después de haberse reiniciado al comenzar el año y ser trasladadas de lugar-, tampoco estuvieron afortunadas. Fueron, por decir lo menos, tácitamente agresivas y sin opiniones sustantivas –a favor o en contra- de la continuación de los diálogos.
Aunque obstáculos de distinta índole, vividos por el proceso durante el periodo electoral, pudieron ser superados, es claro que pasadas las elecciones se requiere hacer un balance tranquilo y mesurado sobre el “estado del arte” en materia de paz, que proporcione al nuevo presidente un panorama objetivo sobre lo que ha sucedido, lo que está ocurriendo y lo que podría seguir aconteciendo con el proceso, de cara a los retos que enfrenta en el inmediato futuro.
Este balance pretende presentar elementos de juicio que, sin caer en ideologismos ni exageraciones sobre la coyuntura, ayuden al nuevo Gobierno a diseñar la hoja de ruta para la paz que debe poner en marcha si está de acuerdo, por su puesto, en que así sea.
El fin del conflicto El fin del conflicto armado entre el Gobierno de Colombia y las FARC, pactado en La Habana, funcionó bien en los términos que fueron acordados. En efecto, en el curso de los últimos dos años, se produjo la desmovilización de los efectivos armados de esa exguerrilla, su concentración en varias zonas veredales, la dejación de sus armas, el trámite de los beneficios en materia de libertad y movilidad, conversión en partido político y el difícil comienzo de su reinserción a la vida civil.
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que, en materia de fin del conflicto, las FARC cumplieron lo pactado. Veamos, por ejemplo, el caso de la entrega de armas: 6.800 de exguerrilleros dieron sus armas, a razón de 1,32 por excombatiente, una de las cifras más altas de procesos recientes de desarme para la paz en el mundo.
Y, aunque en el proceso mismo se presentaron obstáculos que debieron ser previstos y evitados, como el equipamiento de las zonas veredales, la tramitación de amnistías individuales, la liberación de exguerrilleros presos en las cárceles (a marzo del 2018 permanecían 600 de ellos en prisión) y la dificultad para concretar proyectos productivos para garantizar la subsistencia de los movilizados, al final se consiguió el propósito de desactivación de la violencia armada.
Estos beneficios ya se habían comenzado a sentir desde el momento en que se iniciaron las negociaciones en La Habana y se acordó el cese bilateral del fuego de forma permanente. Durante el tiempo que duraron las negociaciones los homicidios pasaron de 15.968 (en 2012) a 12.076 (en 2016), reduciéndose así en 3.892; los secuestros, por su parte, pasaron de 305 (en 2012) y 598 en su pico más alto (en 2013) a 207 (en 2016). Además, desapareció el impacto de minas antipersonas: de un promedio anual de 1.200 personas afectadas por la explosión de las mismas, se pasó a 57 casos en 2017. Este saldo humanitario de la época de las negociaciones en La Habana habría justificado su apertura, así hubiera fracasado.
Sin embargo, el gran lunar de esta primera etapa de la paz fue –y sigue siendo- el asesinato de líderes sociales. Como muestra el informe que presentamos, en 2012 diferentes organizaciones sociales denunciaron la muerte de 69 líderes sociales y en 2017 la Fundación Paz y Reconciliación reportó 102 homicidios contra esta población. En 2018 se han registrado 36 casos.
Se trata de un alto costo en vidas inocentes de personas que lideran en sus regiones procesos de transición local hacia el postconflicto; que han estado canalizando, de manera pacífica, las demandas sociales de las poblaciones afectadas por el conflicto armado y que actúan como garantes de salidas políticas de la violencia que no les interesan a los señores de la guerra.
Estos mártires de la paz son quienes están avalando la presencia del Estado en programas como la sustitución social de cultivos ilícitos, que plantean una amenaza para quienes –en dichas zonas críticas- quieren seguir narcotraficando. También serían quienes, a nombre de las víctimas, podrían ocupar las curules para la paz que, a pesar de haber sido convenidas en La Habana, fueron rechazadas por el Congreso de Colombia en un acto de egoísmo histórico, animado por mezquinas motivaciones electorales.
Vinculados entre sí, por una forma sistémica de victimización pasiva, estos luchadores sociales han sido las primeras víctimas de la actitud intransigente de quienes se oponen a la construcción de una nueva normalidad social que se contrapone a su pretensión de mantener el río revuelto de la violencia armada para sostener sus actividades criminales.
El puente entre el conflicto y el postconflicto Para muchos dirigentes, el proceso de paz terminó con la dejación de las armas por parte de los combatientes de las FARC, que marcó el comienzo del silencio de los fusiles que el país había buscado –sin lograrlo- durante medio siglo. El éxito de esta paz negativa no es, sin embargo, la paz definitiva, que solo se conseguirá cuando cambien las condiciones objetivas que generaron y alimentaron durante muchos años y en muchos sitios de nuestra geografía el conflicto.
Esta visión recortada de la paz, como desarme, dificultó la búsqueda posterior del entendimiento institucional necesario para construir, como parte de una política de Estado, los puentes transicionales que asegurarán el paso del conflicto a una sociedad reconciliada. Distintos agentes públicos del propio Gobierno, las ramas legislativa y judicial y organismos de control no entendieron –algunos siguen sin hacerlo- que los compromisos de La Habana, fundamentados en el derecho internacional humanitario, incluidos en el núcleo duro de la Constitución y legitimados a través de tratados internacionales, no son una opción sino una obligación para el Estado colombiano.
A la luz de esta coercitividad normativa (Kelsen) resulta insólita la pretensión de algunos agentes estatales de introducir modificaciones estructurales a los acuerdos, que solo desvirtúan su esencia y coherencia. Veamos algunos ejemplos.
Aunque se aprobó la columna medular de la justicia transicional, que es la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), después se consiguió –y hasta se presentó como un gran logro político- que fueran excluidos de esta todos los miembros de la sociedad civil distintos a los actores armados. Como si el conflicto colombiano de 50 años hubiera sido el simple resultado de un enfrentamiento armado entre fuerzas regulares del Estado y actores ilegales, se exoneró la responsabilidad de todos los ciudadanos que, de una u otra manera, habían contribuido a financiar o estimular el enfrentamiento militar.
No menos desconcertante fue el hundimiento legislativo de las circunscripciones territoriales acordadas en La Habana para recompensar a las víctimas de la violencia con unas curules desde las cuales pudieran ser interlocutores de la sociedad, que los privó de sus derechos fundamentales a la vida y la libertad. De igual forma, ha sido impertinente la insistencia de algunos entes de control por desatar una persecución mediática de los compromisos económicos y políticos asumidos por los miembros de las FARC para su reinserción. Estos hubieran podido conseguirse, de manera más efectiva, a través de políticas de acompañamiento que aseguraran el paso de la ilegalidad de varias décadas a la formalidad, en unos pocos meses.
Tal vez si no hubieran coincidido el periodo de implementación institucional de los acuerdos con los tiempos propios de la campaña electoral a la Presidencia, el cumplimiento de aquellos hubiera sido menos traumático. Por fortuna, con la aprobación y confirmación de la JEP y la Comisión de la verdad y de sus respectivos reglamentos, la columna vertebral de la transición está garantizada, así como la aplicación de la regla de oro de la justicia transicional como una mezcla virtuosa de verdad, justicia y reparación, que asegura el paso del conflicto a la reconciliación. Queda, sin embargo, una agenda legislativa de iniciativas pendientes para la cual haremos referencia más adelante.
Hacia el postconflicto Si el conflicto armado fue nacional y debía resolverse como se hizo, a nivel nacional, el posconflicto es una realidad eminentemente local que debe solucionarse a escala territorial. Sin duda, su manejo ha sido la pieza más débil del ajedrez de la paz.
El gobierno nacional, ciertamente, no estaba preparado para asumir los inmensos desafíos que plantea el logro de pasar de una sociedad que ha vivido en medio de la guerra durante medio siglo, a una más incluyente y reconciliada. Tal vez eso explique por qué muchos sectores donde la guerra no se sintió, como las grandes ciudades capitales, han sido los más refractarios a aceptar los acuerdos e, inclusive, votaron contra ellos en el plebiscito, que no fue una voz contra la paz sino el resultado de un sindicato de odios diversos –contra el Gobierno, los impuestos, la inseguridad ciudadana- que encontraron en el NO a la paz la forma de desfogarse. Así ocurrió con el Brexit europeo o la elección de Donald Trump en Estados Unidos.
Ahora, el lenguaje en que se siguen expresando estos mismos sectores, a través de las redes, refleja una actitud muy peligrosa de venganza y revancha. Mientras no haya perdón y verdad, la sociedad colombiana y los siete millones de víctimas que produjo la guerra no podrán elaborar el duelo de su dolor y reconciliarse. Por ello, el proceso de reincorporación de las FARC, como punto de partida del postconflicto, ha sido tan lento y doloroso. Más de 36 exmiembros de las FARC y 11 de sus familiares han sido asesinados desde la firma de los acuerdos. Además, una buena parte de los guerrilleros desmovilizados que se habían concentrado de buena fe en las zonas veredales desertaron (al menos el 55%, de los 8.000 que se acogieron al acuerdo de paz, según el jefe de la Misión de Verificación de la ONU en Colombia, Jean Arnault). Muchos de ellos se fueron porque no llegaron los prometidos apoyos para acometer proyectos productivos con los que hubieran podido reinsertarse en la sociedad civil de manera definitiva. Tampoco se contempló la posibilidad de haber empezado sus nuevas vidas en las zonas veredales, que hubieran podido volverse permanentes, como bases para la paz.
A pesar de este desorden, y como muestra de lo que puede llegar a ser una política más sistemática, es justo reconocer el empeño puesto en algunos proyectos puntuales que muestran el interés por parte de muchos exfarc por encontrar una actividad productiva en qué ocuparse después de haber dejado las armas. Estos son recogidos en el presente informe. Criaderos de aves de corral, sembrados de piña y cacao, programas educativos y deportivos, planes de desminado, protección de parques naturales. Es toda una constelación de iniciativas concretas y loables financiadas, la mayor parte, con recursos de cooperación internacional de países que entendieron, como no lo hizo de forma cabal el Gobierno, que la paz hay que sembrarla.
De otro lado, el tema del postconflicto, como parte de un proyecto de país, no fue materia de discusión durante la campaña Presidencial. Los candidatos, atendiendo quizás el llamado de una opinión cansada de los debates circunstanciales sobre el cumplimiento de los acuerdos de La Habana, no se preocuparon por ofrecer alternativas de manejo del postconflicto para la inversión de US 135.000 millones en que ha sido estimado, por algunos estudios, el costo de la reconciliación en los próximos diez años.
Mientras tanto, los programas bandera del posconflicto, como la Ley de Tierras, los planes de protección y reivindicación de las víctimas y la sustitución social de cultivos caminan a paso lento y pausado.
Quienes afirman, hablando de estos últimos, con malévola intención, que las negociaciones en La Habana abrieron un compás de espera aprovechado por los narcotraficantes para inundar de cultivos ilícitos en el país, ignoran que durante estos años la devaluación del peso produjo un relanzamiento de la actividad exportadora en la cual también estaban incluidas las drogas ilícitas.
Ignoran, también, que los efectos colaterales del Plan Colombia, diseñado para llevar apoyo social a las comunidades afectadas por el conflicto armado, terminó convertido en un programa de destrucción forzosa de cultivos ilícitos que aumentó su presencia de tres a 23 departamentos. Ignoran, además, que durante esta misma época, la caída de los precios internacionales del oro avivó el interés por otras fuentes de enriquecimiento ilícito, como los cultivos de coca.
Por fortuna, en La Habana se adoptó, como política oficial, la sustitución social de cultivos, ofreciendo garantías para su reemplazo a los campesinos en la forma de subsidios, apoyos para nuevas actividades productivas y asistencia técnica. El programa empezó a marchar de manera lenta dentro de los parámetros pactados, hasta que el afán de Estados Unidos por erradicar en un año lo que se había acumulado en cinco obligó al Gobierno a utilizar el Ejército para la destrucción militar de los sembrados ilegales. Esta última estrategia está condenada, de antemano, al fracaso. Las cifras muestran con claridad que las resiembras de cultivos ilícitos representan el 60% de lo erradicado de manera forzosa, según datos de la Vicepresidencia de la República. Esta situación no se presenta cuando los sembradíos son sustituidos de forma voluntaria y los procesos se acompañan con apoyos para otro tipo de cultivos de carácter permanente.
La pretensión de implementar, simultáneamente, dos políticas de signo contrario para conseguir el mismo objetivo terminó creando choques institucionales y conflictos sociales en sitios como Tumaco, donde los erradicadores forzosos del Ejército encontraron el rechazo de comunidades que se habían embarcado, de buena fe, en proyectos de sustitución voluntaria de mediano plazo.
Casos parecidos se están viviendo en zonas como el Guaviare, donde a pesar de haber logrado convencer a más de 8.200 familias para que se acogieran a los programas de sustitución voluntaria, la falta de celeridad en el cumplimiento de lo pactado con las comunidades ha fortalecido la opción de la erradicación violenta.
La metástasis ¿Existe la posibilidad de que los focos de violencia que quedaron vivos después del cumplimiento de los acuerdos de desmovilización y desarme generen un fenómeno de metástasis social que haga renacer el conflicto armado a nivel nacional? La respuesta es sí. Y es muy alta.
Según Ariel Ávila, de la Fundación Paz y Reconciliación-Pares, las estadísticas internacionales muestran que en el último siglo hubo nueve postconflictos que se parecen al colombiano. Sin embargo, solo uno de ellos (el de Sierra Leona) ha salido porque todos –como en este caso- tienen una economía de guerra muy fuerte que los financia.
Así las cosas, la posibilidad de que Colombia sea uno de esos ocho países en los que el postconflicto fracasó es muy alta –debido al factor del narcotráfico- y, por lo tanto, su éxito depende de la voluntad de los firmantes de los acuerdos de La Habana y del ELN. También, el apoyo de la sociedad civil para sostener los compromisos en el largo plazo es fundamental. Como se ha demostrado en otros informes sobre ‘Cómo va la paz’, las dinámicas de la violencia que caracterizaron el conflicto armado, que hoy creemos superado, se siguen manifestando en algunas regiones del país como Tumaco, Chocó, Catatumbo y Arauca. Y podrían extenderse a 62 municipios donde existió una fuerte presencia armada de las FARC y aún no se ha hecho presente, de manera efectiva, la presencia emergente del Estado colombiano.
En estas mismas zonas se ha ido fortaleciendo la presencia de disidencias de las FARC, que aunque poco significativas en su número se han aprovechado de la huella de la presencia histórica de la organización en la zona. En unas pocas regiones estas estructuras se podrían reforzar con el ingreso de combatientes desertores desencantados por el incumplimiento, anteriormente comentado, de los acuerdos para su reinserción en la vida civil en las zonas veredales.
En estos focos regionales de violencia es clara, además, la presencia emergente de nuevas bandas criminales vinculadas a la actividad del narcotráfico de manera directa, a través de asociaciones delictivas con carteles internacionales de las drogas. Estas estructuras incluso utilizan una novedosa figura en la que conceden franquicias a mercenarios y sicarios para actuar en su nombre.
Aunque está claro que muchas de estas nuevas organizaciones vienen de las antiguas autodefensas paramilitares, aún están a tiempo de ser desmovilizadas con políticas de sometimiento a la ley, que no conllevan a una negociación política que, en estos momentos, sería inaceptable. Las autodenominadas Autodefensas Gaitanistas, según este informe, pueden tener alrededor de 2.600 hombres y una presencia activa en más de 129 municipios, de los 281 en los cuales estaban las FARC. Además, el Ejército de Liberación Nacional (ELN) ha venido cooptando más de 80 municipios que pertenecían a las FARC. Esta guerrilla seguirá ocupando esas zonas en la medida en que se demoren o no prosperen los acuerdos que se están negociando hoy en Cuba, particularmente, los que tienen que ver con un cese bilateral y permanente de acciones y hostilidades humanitarias que haría irreversible el proceso.
En algunos casos, como el de la frontera de Ecuador con Colombia, se han registrado el aparecimiento de nuevas bandas conectadas con organizaciones internacionales de la droga que, aprovechando el conocimiento de la zona, están desafiando a las autoridades a través de métodos de violencia y terror de una crudeza nunca antes vista en nuestro país. Es el caso de alias ‘Guacho’.
Está claro que el común denominador de estas dinámicas de la violencia es el poder financiador del narcotráfico, cuya fortaleza se puede deducir del hecho de que solo en diez municipios afectados se concentra el 50% de los cultivos ilícitos del país. En Tumaco está el 16% de estos.
Facilidades locativas para el procesamiento industrial y corredores de acceso y salida de nuevos embarques completan este panorama preocupante de la capacidad que tienen los señores de la guerra para alimentar esta metástasis del conflicto armado que les interesa. Así lo demuestran, también, las cifras contenidas en este informe, de las cuales se concluye que existe un número creciente de municipios exfarc en los que está creciendo la tasa histórica de homicidios y algunas zonas de protección ecológica, como parques nacionales (20 de 40 parques declarados zonas de reserva estaban ocupados por las FARC), donde se han intensificado las actividades depredadoras para extender los cultivos ilegales.
En conclusión, si el nuevo Gobierno y las propias FARC no toman en serio la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los acuerdos de La Habana, no debe descartarse que en un plazo no muy largo, por cuenta de esta metástasis, regresemos a la situación del conflicto armado nacional que hemos tenido durante los últimos cincuenta años.
No serán, seguramente, todos los integrantes de las FARC, convertidos en partido político, quienes, después de haber dejado sus armas para desmovilizarse, protagonicen este nuevo y lamentable cuadro de regreso al pasado. Y habrá más señores de la guerra quienes, con los nuevos combatientes, confirmarán la maldición de nuestro destino manifiesto, como nación, hacia la violencia.
Salvemos la paz Es posible que los vientos polarizantes de la campaña electoral que termina hayan impedido tener aproximaciones más integrales, objetivas y positivas frente al evidente deterioro en el proceso de cumplimiento de los acuerdos de La Habana y las dificultades conocidas para avanzar en los diálogos con el ELN.
Pareciera que los sentimientos de revancha, venganza y desquite no hubieran abandonado algunos sectores de la opinión nacional y que la voluntad de paz y el apoyo a una salida política del conflicto armado no fueran aún suficientes para contrarrestarlos.
Pero no debemos dejar que esa actitud negativa frente a las posibilidades de una sociedad reconciliada nos contamine. Calmadas las aguas tormentosas de la confrontación electoral, el nuevo Gobierno tiene que tomar la decisión de avanzar en la paz o regresar a la guerra. Para hacerlo, tiene que partir de la base de que los acuerdos de La Habana, firmados por el Gobierno –a nombre del Estado colombiano, como lo refrendó el Congreso, lo avaló la Corte Constitucional y lo determina el carácter de los tratados internacionales que fueron consignados- establecen el carácter obligatorio del cumplimiento de los mismos.
Cumplir los acuerdos de paz, repetimos, no es una opción sino una obligación para el Gobierno colombiano. Por eso, la nueva Administración debe, en consecuencia, empezar por renovar el fuerte apoyo que ha venido recibiendo el proceso por parte de la comunidad internacional. Asimismo, debe reconocer el carácter de política de Estado de los compromisos que se suscribieron en La Habana. Tampoco debería dejar a un lado lo que se logre avanzar en las negociaciones que hoy se adelantan en Cuba con el ELN, particularmente en lo que se refiere a un cese permanente bilateral del fuego y las hostilidades.
La prioridad en este momento es reconstruir la confianza alrededor de lo acordado y mantener la legitimidad de los mecanismos de justicia transicional que asegurarán un tránsito pacífico hacia una etapa de posconflicto. Este último debe ser abordado como un desafío gerencial a partir de un modelo de país que debe quedar consignado en el nuevo Plan de Desarrollo, un plan que abarca varias generaciones y muchos desarrollos sectoriales.
Así las cosas, como columna vertebral del Plan de Desarrollo, la propuesta de postconflicto debe reordenar prioridades presupuestales en función de las víctimas del conflicto, el nuevo régimen de tierras, proyectos de infraestructura física y social acordados para los municipios identificados como parte el mapa del postconflicto y el desarrollo ordenado de los proyectos de emprendimiento productivo que hoy están congelados. Será la mejor manera de sembrar la paz.
La nueva voluntad de paz debería consignarse también en una agenda legislativa que incluya temas pendientes como la legislación de tierras, el estatuto procesal para la nueva justicia transicional, una ley de sometimiento a la justicia de las nuevas organizaciones criminales y la aprobación de las nuevas circunscripciones electorales para las víctimas del conflicto armado.
Nuestro objetivo como sociedad es reemplazar el enfrentamiento por el diálogo como un camino para solucionar nuestras diferencias fundamentales, aprender a reconocernos en el otro y no contra el otro y convertir la verdad y la reparación en las mejores vacunas contra nuevas expresiones de violencia armada. Después de medio siglo de guerra nos merecemos, por lo menos, un siglo de paz.