Por: Alexander Riaño, Coordinador de la Línea Conflictos Asociados al Desarrollo
No hay reto más grande que una hoja en blanco, el primer párrafo siempre es el más difícil y saber titular es toda una faena. A veces fluye, a veces simplemente hay bloqueo, una lucha constante por encontrar una voz propia. Me gano la vida escribiendo, pero hasta ahora nunca he hecho columnas. Espero hablar de muchos temas, pero para hacerme la vida fácil empiezo con uno que conozco bien, que siempre levanta polvareda y que será una de las papas calientes para el próximo gobierno: el sector minero–energético en el modelo de desarrollo colombiano.
Con ocasión de estas elecciones presidenciales, decidí hacer una serie de artículos para analizar los discursos[1] de varios de los candidatos en lo relacionado con estrategias de desarrollo y las políticas de estímulo a la economía nacional y regional. En una campaña electoral –muy para mi pesar– no se presentan análisis sesudos, ni información relevante que permita entender los problemas del país y decidir estratégicamente cómo solucionarlos a través de la elección. Lo que sí encontramos son ideas, mensajes, y percepciones de la realidad en cada cosa que dicen, y allí se descubren posturas sobre temas de interés para los votantes.
El actual modelo de gobernanza de los recursos naturales en Colombia se agotó y requiere cambios sustanciales en la normatividad, en las instituciones y en las prácticas de todos los actores (Estado, empresas y comunidades). Prueba de esto son 70 iniciativas de consulta popular para prohibir actividades del sector en los territorios del país[2], de las cuales ya se han votado 9 y ha ganado unánimemente la prohibición[3]. Este es el resultado de una percepción generalizada –no sé si acertada o errada– acerca del pobre o nulo aporte de la industria minero-energética al desarrollo territorial y su gran impacto –potencial y real– sobre los ecosistemas, las comunidades y el recurso hídrico del país. Sobre esta percepción se ha ido construyendo una idea en el imaginario colectivo, en la cual todas las actividades de minería o explotación de petróleo generan pobreza, destruyen ecosistemas y acaban con el agua. No me detengo mucho en esta discusión pues es muy amplia para este formato.
Sin embargo, advierto que desde mi punto de vista esta no es una lucha entre buenos y malos. El debate no es “minería vs vida” o “petróleo vs agua”, pues asumir esta perspectiva desconoce el funcionamiento de las sociedades contemporáneas. Necesitamos diversidad de recursos para subsistir y vivir dignamente. Los minerales hacen parte de la vida diaria de cualquier individuo (en la comida, en la infraestructura, en la tecnología), incluso si queremos avanzar en tecnologías como la energía solar, habrá que seguir haciendo minería; el petróleo, aunque está llegando al final de su camino como alternativa energética, aún está incrustado en el funcionamiento de las sociedades contemporáneas (en el transporte, en las industrias, en el campo) y por tanto, la transición tomará un par de décadas.
Lo que sí es tremendamente importante es la manera en que se planean y se construyen políticas para promover el desarrollo territorial. Sobre esto, el concepto de gobernanza hace referencia a un cambio en la forma de gobierno en el que se transita de estructuras jerarquizadas de toma de decisión, hacia estructuras más horizontales en las cuales la participación ciudadana adquiere un valor que va más allá del ejercicio electoral cada cierto tiempo: la democracia del siglo XXI. Frente a esto, el debate en el país se centra en dos temas: la participación ciudadana en las decisiones del sector y la concurrencia nación-territorio para ordenar las regiones productivamente. Frente a esta variable, los candidatos a la presidencia han asumido posiciones que podemos agrupar en tres categorías: i) En un extremo tenemos el modelo corporativista/tecnocrático; ii) En la medianía, encontramos el modelo de la concertación y co-gestión; iii) finalmente, está el modelo de soberanía territorial/popular.
El primer modelo decreta la absoluta necesidad de las actividades del sector como estrategia para dinamizar economías locales a la par que se recogen recursos fiscales que permiten desplegar políticas sociales. Enfatiza la necesidad de brindar mayores garantías jurídicas e incentivos tributarios a la inversión privada, especialmente la de grandes empresas transnacionales. Se trata de un pacto de élites que ha probado baja capacidad de redistribución de la riqueza generada. Bajo esta lupa, la consulta previa y la participación ciudadana constituyen un impedimento para el territorio y se aboga por su reglamentación que parece más una limitación. En la génesis de este modelo, está la ficticia diferenciación entre suelo y sub-suelo donde la nación decide sobre lo último, sin tener en cuenta a comunidades y gobiernos locales en el proceso. El desarrollo termina siendo una imposición –de un grupo de tecnócratas que toman decisiones con información técnico/científica– y no un proyecto construido colectivamente.
Bajo esta perspectiva, por ejemplo, para el siempre delfín Germán Vargas Lleras las consultas previas y las consultas populares no son más que un invento mal pensado que impide el desarrollo de proyectos estratégicos por culpa de unas minorías revoltosas. La participación se convierte en un requisito engorroso: la política del coscorrón en su máxima expresión. De este modelo podemos esperar mano dura con respecto a la protesta social. En esta misma categoría –aunque acercándose un poco al modelo de concertación y co-gestión– se puede ubicar a Iván Duque quién señala que las consultas populares deben respetarse, pero diagnosticando que son el resultado de un desincentivo económico generado por el cambio en el esquema de regalías. Desconoce el candidato que en el centro del debate está el medio ambiente y la disputa por los modelos de desarrollo. Desde esta perspectiva, la conflictividad social es un tema que se soluciona pagando más regalías a los territorios y generando acciones afirmativas que muestren la capacidad real de generar impactos positivos sobre desarrollo en el mediano y corto plazo, no es una cuestión de construir acuerdos o visiones compartidas.
En la segunda categoría podemos ubicar a Sergio Fajardo y Humberto de la Calle. Para los candidatos de centro, las demandas de participación reflejadas en consultas previas y consultas populares no son solo obligatorias, sino convenientes y legítimas. Más que un impedimento para el desarrollo, para ellos los mecanismos de participación se conciben como un activo invaluable de la democracia colombiana, aun cuando, según de la Calle existen fallas y vacíos en la reglamentación de estas dos formas de participación, que han llevado a que algunas comunidades las utilicen como mecanismos de chantaje. Los dos candidatos avanzan en señalar que la participación debe realizarse a través del diálogo, incorporando el conocimiento científico en la toma de decisiones, y enfatizan en que no basta hablar desde los prejuicios. Fajardo ha expresado la necesidad de coordinación del gobierno en lo nacional y regional, llevando a que las decisiones se tomen desde los territorios y no desde los escritorios. La posición de estos dos candidatos no parte de la imperiosa necesidad de extraer los recursos, se plantea como una actividad que debe realizarse teniendo extrema precaución ambiental. Un elemento interesante de este modelo es que se piensa como una tercera vía en la cual se deben construir acuerdos entre los actores del sector, incluyendo las empresas.
Dentro de la tercera categoría, que he denominado como autonomía territorial/popular, se puede ubicar a Gustavo Petro quien tiene como punto de partida que la extracción de petróleo o minerales no es una estrategia de desarrollo, al contrario, es una actividad indeseable en el contexto de calentamiento global. La propuesta económica de Petro se concentra en buscar alternativas productivas al sector y en construir las bases para una transición que permita superar la economía extractivista para dar paso a una economía productiva que tenga como base el conocimiento y el talento humano. Se trata de un modelo que apuesta por construir un pacto con las bases sociales bajo el precepto que, en democracia, las comunidades son las dueñas del Estado y de los territorios. En esta perspectiva, las empresas privadas[4] del sector no tienen mayor incidencia ni relevancia como actor de desarrollo. En el discurso del candidato de la Colombia Humana, no se encuentran referencias a la concertación de intereses entre nación y territorio, ni al diálogo entre los saberes ancestrales y el conocimiento técnico-científico. Si bien la participación es un ejercicio fundamental para fortalecer la democracia colombiana ¿cómo balancear los intereses puntuales de una comunidad en un territorio, con lo que se puede denominar como el interés general en un Estado unitario pero descentralizado? ¿Qué hacer cuando una decisión soberana puede terminar en un caso de tragedia de los comunes?[5]
El modelo corporativista de la derecha significa un retroceso en la ampliación de la democracia colombiana, para alguien como Vargas Lleras es un escándalo que la agenda de derechos avance al ritmo de la sociedad. Se trata de un modelo con muchos tintes populistas que considera la conflictividad como un problema de distribución de rentas únicamente. El modelo de concertación y co-gestión plantea una visión intermedia en la cual se busca la coincidencia de intereses entre los actores sociales, el gobierno en todos sus niveles, y el sector privado como dinamizador del desarrollo. Proponen un esquema de gobernanza basado en el diálogo amplio y el intercambio de saberes. Finalmente, el modelo de autonomía territorial/popular, pone como punto de partida la necesidad de transformar el modelo económico del país, y centrar la gobernanza de los recursos naturales en la autonomía y soberanía de las comunidades para el territorio. Genera dudas acerca la forma de integrar al sector privado, y los límites que tiene la autonomía en el marco de un país que se considera unitario en su constitución.
Nota: Para las próximas entregas abordaré los siguientes temas: renta minera, fracking, cambio en la matriz energética y ordenamiento territorial.
[1] El análisis se basa principalmente en: i) los discursos realizados en el marco del debate organizado por el Foro Nacional Ambiental el 23 de enero de 2018. Participaron Fajardo, Duque, De la Calle y Petro Lo pueden encontrar en: https://www.youtube.com/watch?v=jgE8cSDGl0Q y ii) los discursos realizados en el marco de Colombia Genera, organizado por la ANDI, en marzo de 2018. Participaron Duque, Vargas Lleras y quien ahora es su formula vicepresidencial,
[2] Información del ministerio de minas con corte a diciembre de 2017.
[3] Con respecto a las demás iniciativas, 7 han sido suspendidas por tribunales administrativos regionales y 54 aun están por decidirse en las urnas, previa revisión de constitucionalidad por los actores competentes. También hay que decir que estas decisiones “unánimes” se dan en el marco de baja participación en las consultas.
[4] Aunque Petro plantea un rol central para Ecopetrol, pareciera que hay un sesgo con respecto a las grandes empresas pues de entrada se pone en el centro de la discusión a los productores
[5] Para no hablar desde los supuestos, presento el siguiente ejemplo. A raíz de la delimitación del páramo de Santurbán, muchas comunidades de la provincia de Soto Norte, tradicionalmente mineras, han empezado a pensar en la idea de hacer una consulta popular en la cual masivamente manifiesten que quieren actividades de minería, pasando por encima de la decisión de delimitación del páramo. ¿Allí también las comunidades son “dueñas” absolutas del territorio?