Por: Naryi Vargas, investigadora de la Línea Conflicto, Paz y Postconflicto – Pares
En el 2017, el Gobierno Nacional se trazó la meta de reducir los cultivos de uso ilícito por medio de la sustitución voluntaria de 50.000 hectáreas de coca y la erradicación forzosa de 50.000 más. De tal manera que, al finalizar el año, se pudiera disminuir a más de la mitad la cifra de 146.000 hectáreas cultivadas reportadas por la UNODC en el 2016.
Si bien por la vía forzada se cumplió la meta, con el objetivo general de reducir los cultivos no pasó lo mismo: la medición del SIMCI para 2017 reporta que las hectáreas de coca se aproximan a 179.000, un incremento del 18% con respecto a 2016. El narcotráfico es, de nuevo, el tema central de la relación entre Colombia y EEUU.
En la primera semana del gobierno de Iván Duque se anunció que se volverá a la mano dura y se eliminará la sustitución voluntaria. Todo lo contrario a lo propuesto por el gobierno del expresidente Santos, quien no solo habló de rediseñar la fallida política criminal contra las drogas, sino también de la posibilidad de legalizar el consumo de marihuana y cocaína como parte de un consenso mundial.
La estrategia del gobierno anterior se basó en reconocer las diferencias en cada eslabón del narcotráfico. Por eso, centró sus esfuerzos en apoyar los programas de desarrollo rural dirigidos a los campesinos, en brindar tratamiento médico a las personas con dependencia a los narcóticos y en una ofensiva punitiva a nivel global contra los grandes narcotraficantes.
Bajo esa estos principios se firmó el punto 4 del Acuerdo Final, que, además, contempla tres ámbitos para atacar el problema del narcotráfico: (i) programas de Prevención del Consumo y Salud Pública, (ii) solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos y (iii) el asunto de los cultivos de uso ilícito. Respecto a este último, el Gobierno se comprometió a diseñar e implementar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)
Sin esperar una evaluación profunda del Punto 4, para reconocer tanto avances como problemas, el actual gobierno pretende desmontar de tajo los avances logrados y apelar a la vieja fórmula del Plan Colombia. Fórmula que ha sido catalogada por todo tipo de expertos y entidades gubernamentales nacionales e internacionales como un rotundo fracaso, pues si bien resultó ser eficaz en el combate a las guerrillas, los resultados respecto a los cultivos, producción y comercialización de narcóticos fueron inocuos y “actualmente las drogas son más baratas, más puras y es más fácil acceder a ellas”[1].
¿Qué pasó con el PNIS?
El PNIS fue presentado en febrero de 2017 con un planteamiento de fondo: asume que el problema de cultivos de coca no es exclusivamente un asunto de seguridad, sino que integra factores complejos de tipo económico, social y otros elementos que tienen que ver con la precaria presencia institucional, los bajos niveles de titulación de la tierra y demás elementos relativos a su acceso y uso. Todo esto, sin olvidar el accionar de los grupos nacionales y transnacionales dedicados a la comercialización de narcóticos. Por eso le atribuyeron las siguientes características:
Principios:
1. Integración a la Reforma Rural Integral (RRI), lo que le da una dimensión territorial y no individual
2. Construcción conjunta participativa y concertada.
3. Enfoque diferencial de acuerdo a las condiciones de cada territorio:
4. Respeto y aplicación de los principios y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana.
5. Sustitución voluntaria
Además, el PNIS tiene dos grandes componentes para su implementación:
(i) Los Planes de Atención inmediata – PAI, que tienen dos dimensiones: familiar y comunitaria. El PAI familiar comprende las acciones y recursos que ejecutará el Gobierno de manera urgente para garantizar los ingresos de las familias que sustituirán cultivos de uso ilícito. El PAI comunitario es para la comunidad en general, y conllevan a que el Estado garantice una serie de servicios básicos en el territorio en el plazo más inmediato
(ii) Los Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo- PISDA son el resultado de un proceso de construcción comunitaria, participativa y concertada para la transformación integral del territorio en materia de desarrollo y se vincularán a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, a partir de los cuales se garantizará su implementación.
Sin embargo, una cosa es la que está en el papel, y otra lo que ha ocurrido en la realidad. La implementación del PNIS reprodujo errores cometidos en el pasado y, por ende, los resultados no son los esperados. Algunas cifras evidencian esto:
– De las 135.000 familias que han suscrito acuerdo de sustitución, solo se han logrado vincular 77.569 familias que dicen sembrar 63.899 hectáreas.
– De ese total, sólo 41.476 familias que dicen sembrar han recibido el pago mensual de $1.000.000 por sustituir, esto con serios incumplimientos.
– Sólo 6.623 del total de familias vinculadas al Programa cuentan con el apoyo a programas de auto sostenimiento y seguridad alimentaria (que corresponde al pago de $1.800.000 por núcleo familiar para un proyecto productivo de corto plazo)
– Sólo 6.538 familias cuentan con apoyo de asistencia técnica para llevar a cabo sus proyectos productivos.
A pesar de los incumplimientos, UNODC ha verificado, hasta mayo de 2018, 18.000 hectáreas libres de cultivos de coca, lo que demuestra la voluntad de los campesinos para vincularse a la legalidad.
¿Qué se puede corregir?
Los tiempos para ver los resultados de una política pública tan compleja no pueden esperarse a corto plazo. Sin embargo, a más de un año de la prueba del PNIS, es posible una evaluación que permita corregir errores cometidos:
– El enfoque territorial se quedó en el discurso, mientras que la acción institucional adoptó un enfoque familiar de corto plazo, tal y como ha ocurrido con otros programas en el marco del Plan Colombia y el Plan Consolidación. El PNIS se ha reducido al pago mensual a las familias inscritas en el programa. Sin embargo, el apoyo a proyectos productivos de mediano plazo, la asistencia técnica, el plan de atención comunitario y la inversión territorial para el desarrollo económico y social de las comunidades, no han avanzado de manera sustancial.
Se trata de un planteamiento básico, y es que si los campesinos no logran encontrar alternativas económicas, comercializar sus productos y si sus condiciones de vida no mejoran, van a regresar a los cultivos de coca. Un claro ejemplo de esto es lo que ocurre en Guaviare, donde ya se cumplió el año de vigencia de los pagos por cuenta del PNIS, pero nunca llegó la asistencia técnica para que diseñaran e implementaran los proyectos productivos de corto y mediano plazo. Allí, muy seguramente, se volverá a sembrar y los recursos invertidos en las familias que se vincularon al programa se van a perder del todo.
– La Reforma Rural Integral y otras medidas para mejorar las condiciones del campo colombiano no han avanzado.
– La fragilidad institucional con la que se ha querido implementar el programa es otro factor que ha impedido que se obtengan los resultados esperados. Se trabaja con pocos funcionarios en territorio, los procedimientos para procesar información son lentos, hay incertidumbre financiera y falta articulación institucional. Es apenas obvio que con la erradicación forzada se cumpliera la meta de las 50.000 hectáreas, pues esta no implica ningún proceso de concertación ni procesamiento de datos, además tiene más de 8.000 funcionarios de la fuerza pública dedicados a esta labor. Sin embargo, los resultados de esta estrategia son engañosos, en tanto que sólo funcionan al corto plazo, pues porcentaje de resiembra es del 20% según las cifras de la Policía Nacional.
– Los procesos participativos que se pactaron implican demasiado tiempo, lo que contrasta con la incapacidad institucional para actuar de manera ágil en los territorios y con las comunidades para que estos sean vinculados a alternativas económicas legales. Si bien es importante ampliar los mecanismos de participación, para el caso de la sustitución de cultivos, las comunidades requieren medidas expeditas que les demuestren en la cotidianidad cambios en el territorio favorables a la legalidad: vías de comunicación para la comercialización de productos, bancarización, alianzas con gremios, electrificación, entre otras que ya no sucedieron.
– Las condiciones de inseguridad en las comunidades que están sustituyendo, pues muchos líderes han sido amenazado y asesinados por promover el programa. Desde la firma del Acuerdo de paz han sido asesinados 29 líderes de sustitución voluntaria de cultivos. Los departamentos más peligrosos son: Córdoba, Antioquia, Cauca y Nariño. A esta situación de seguridad se le suman las amenazas por parte de grupos armados que no han permitido la sustitución y que han amenazado a los campesinos que se inscribieron al programa
– Desconfianza e incertidumbre en las comunidades, pues se está implementado de manera paralela la sustitución voluntaria y la erradicación forzada.
Cambio de enfoque en la lucha contra las drogas.
La política sobre drogas está basada en narrativas que tienen intereses muy complejos y, generalmente, se respaldan en análisis sesgados en cifras y datos. Por ello puede ser relativamente fácil que haya cambios profundos entre un gobierno y otro para afrontar este problema. Esto ocurre incluso Estado Unidos, país que es la voz principal al respecto de esa lucha y se evidencia en el cambio de perspectiva que ha habido desde Obama a Trump.
El reciente anuncio del Ministro de Defensa al respecto de eliminar la sustitución voluntaria de cultivos, a pesar de que la violencia aumente, anuncia que el actual Gobierno se va alinear con el de Trump, muy a pesar de la ineficacia que ha demostrado la política de mano dura para reducir los cultivos de uso ilícito. Sin embargo, es muy temprano para afirmar que esto será así, pues como es sabido, más allá de los discursos, son las partidas presupuestales las que demuestran el compromiso de los gobiernos por una u otra causa.
Hasta el momento, el presupuesto del PNIS está asegurado y depende directamente de presidencia y no del Ministerio de Defensa. Además, tiene el respaldo normativo y administrativo que proviene de la protección de los Acuerdo de Paz y los Decretos que se expidieron para implementarlo. Desmontarlo puede que no sea tan sencillo. Lo que probablemente ocurra es un incremento acelerado en la partida presupuestal para la erradicación forzada en el sector defensa. En este sentido, es importante recordar que en años anteriores esta se desarrolló gracias al apoyo económico de EEUU, que destinó más de US$9.940 millones en el marco del Plan Colombia. Actualmente, Colombia no cuenta con ese apoyo.
Por otro lado, la fuerza pública, el Gobierno colombiano, e incluso organizaciones multilaterales, guardan silencio sobre los debates de fondo sobre el narcotráfico: nuevas dinámicas, dónde se han creado experticias, nuevos actores y repertorios de acción. Mientras que con Santos se había logrado avanzar hacia una lucha frontal en los otros eslabones del narcotráfico, el gobierno Duque retrocede la discusión al afirmar que el problema se halla únicamente en los cultivos y que estos son parte de un problema de seguridad, y no una relación más compleja en la que tienen que ver las condiciones del entorno e infraestructura que permitan superar la producción de los cultivos de uso ilícito como única alternativa
[1] Bagley, B.; Aguayo, S. y Aguilar, L. (2010). “Nuevos enfoques y políticas para el estudio de la relación México Estados Unidos”, Seminario de Seguridad, El Colegio de La Frontera Norte. México. 8 de julio de 2010.