Por: Conflicto, paz y postconflicto
Transcurridos 18 meses desde la firma de los acuerdos de paz se puede hacer un balance complejo sobre su implementación. Si el 2017 pasó a la historia como el año en que se puso fin a un conflicto armado que duró más de cinco décadas, el 2018 se recordará como el año en el que se implementaron los mecanismos para garantizar y satisfacer las necesidades y los derechos de las más de ocho millones de víctimas que dejó el conflicto armado. También pasará a la historia como el año en el que la FARC inició su participación política bajo las reglas de la democracia; hizo por primera vez campaña electoral, postuló candidatos al Congreso de la República y salió a la plaza pública.
Sin duda, el proceso de paz sigue escribiendo páginas que pasarán a la Historia de Colombia. Pero a pesar de la contundencia de estos hechos, la implementación de los acuerdos de paz carece de cimientos estables en el territorio. En estos dieciocho meses son muchos los obstáculos que aún no se han podido superar. Tal vez la mayoría de estos acontecimientos se pueden enmarcar en cuatro líneas de análisis. Por un lado, algunas zonas dejadas por las FARC comienzan a tener problemas delicados de seguridad, allí los homicidios han aumentado, se presenta un copamiento por parte de organizaciones criminales y varias de estas zonas son teatros de guerra. En segundo lugar, la política de reincorporación afronta problemas complejos, apenas ha sido aprobado un proyecto productivo para exguerrilleros, muchos aún no están bancarizados y no hay tierra para desarrollar las diferentes iniciativas de desarrollo económico. En tercer lugar, el Estado, aunque tiene recursos económicos no ha sido ágil en ejecutarlos. Por último, hay problemas que no han logrado resolverse como la victimización a líderes sociales, además los programas como los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y el Programa Nacional Integral para la Sustitución Voluntaria de cultivos Ilícitos (PNIS), no logran dar respuesta a las problemáticas inmediatas de las comunidades.
El postconflicto es un proceso complejo cuya temporalidad se divide en dos partes. Durante los primeros 24 meses, luego de la firma de los acuerdos y durante y después de los procesos de dejación de armas se produce el período crítico del postconflicto, se conoce en la literatura internacional como “la estabilización”, allí, se sabe si se gana o se pierde el postconflicto. Lo crítico durante este período son tres asuntos. 1. La seguridad territorial. 2. Ganarse la población que estuvo gobernada por los grupos armados ilegales. 3. Abonar el terreno para la transformación territorial que saque de la ilegalidad a las zonas más afectadas por el conflicto.
Luego de este período de dos años, viene lo que se conoce como “normalización”, que puede durar entre 10 y 15 años, aquí lo que priman son las reformas estructurales y los cambios de larga duración, así como el impacto a lo que se denominan causas estructurales del conflicto armado. En este, el cuarto informe de “Cómo va la Paz”, damos cuenta en detalle de los avances y riesgos de la implementación. El texto se divide en cinco secciones: i) Dinámicas de Seguridad en el Postconflicto, ii) Proceso de Reincorporación, iii) Víctimas, iv) Infraestructura para la Paz: PDET y PNIS v) El postconflicto en áreas protegidas.
El análisis de la implementación de los acuerdos no se hace sólo sobre las acciones, planes y programas que fueron pactados en el acuerdo final, el esfuerzo analítico se concentra en entender las transformaciones territoriales y el impacto frente a la realidad de las comunidades. De manera general se podrían agrupar las conclusiones en dos categorías que permiten entender el tránsito hacia el postconflicto: Conflicto armado y Transición.
1. La etapa del conflicto armado está superada, el mayor triunfo del acuerdo radica en la reducción sostenida de los indicadores de violencia, salvo los homicidios en algunos municipios.
A. El desplazamiento disminuyó ostensiblemente entre 2016 y 2017, pasó de poco más de 120.000 mil desplazamientos en 2016 a 75.000 en 2017. Pero si se observa desde 2012, cuando dieron inicio las negociaciones entre el Gobierno y las Farc, la reducción es impresionante, en ese año se llegó a la cifra de 272.000 desplazamientos. B. Los afectados por minas anti-personal pasaron en su peor momento que fue 2006 de poco más de 1200 personas a 56 personas en 2017. C. Los secuestros están en su nivel más bajo en las últimas tres décadas. En 2017 se cometieron 180 secuestros, en su peor momento, a finales de los años noventa del siglo XX, se superaron las 3000 personas secuestradas. D. Los homicidios venían en un descenso marcado a nivel nacional desde 2012. Sin embargo, en 2017 se presenta un piso de cristal, la tasa de homicidio quedó prácticamente igual entre 2016 y 2017, con un leve aumento en un grupo de municipios. Al hacer una división en tres categorías el resultado es el siguiente. En las “principales ciudades” del país disminuyó levemente el homicidio, en el “resto del país” igualmente, pero en la tercera categoría “zonas de postconflicto” es donde se presentó el aumento.
2. La etapa de transición. De los 242 municipios donde operaban las FARC hay un grupo de 78 municipalidades con problemas graves de seguridad. Allí se ha presentado un copamiento criminal que se ha dividido en tres categorías. A. Disidencias de las FARC, B. Expansión ELN, C. Expansión Grupos Armados Organizados (GAO). Hay otros grupos de municipios que previo a la dejación de armas de las FARC, ya compartían territorio con otras estructuras criminales. Por ejemplo, en Buenaventura había FARC y Clan del Golfo.
Los municipios con problemas serios de seguridad se ubican principalmente, aunque no únicamente en cuatro subregiones del país:
• Pacífico nariñense y caucano. Allí se vive una verdadera guerra civil • Bajo Cauca antioqueño y nordeste de Antioquia • Sur de Meta y Guaviare • Catatumbo
Superado el conflicto armado, la transición es el punto más álgido en la implementación, hasta el momento no ha sido posible que la arquitectura institucional que se diseñó para cumplir con la implementación de los acuerdos responda adecuadamente a las necesidades y expectativas territoriales. Las diferentes agencias e instancias creadas no han logrado unificar criterios y la percepción en los territorios es de total descoordinación. Aquí existen tres grandes problemáticas.
a. El proceso de reincorporación en sus cuatro pilares; jurídico, socioeconómico, seguridad y político, tiene serias dificultades. Tal vez lo único que marcha más o menos bien es el político, los demás son un gran desastre. Por ejemplo, sólo hay un proyecto productivo aprobado para excombatientes que vincula apenas 70 personas. La titulación de tierras ha sido un gran problema, entre otras. La responsabilidad de los retrasos de la implementación se concentra justamente en la baja capacidad que tuvo la institucionalidad colombiana para planificar y diseñar una arquitectura que respondiera de manera eficiente a las demandas de la implementación. b. La victimización a líderes sociales continúa. De hecho, durante el período previo a elecciones legislativas se presentaron picos dramáticos de asesinatos. Si bien, en abril disminuyeron, los datos son mayores que en el mismo período de 2017. c. A nivel territorial la implementación no termina de arrancar. El PNIS tiene dificultades de cobertura e impacto. El Plan de vías terciarías sigue a medias y las PIC o Pequeña Infraestructura Comunitaria no han generado los impactos esperados. Las comunidades se sienten abandonadas.
Bajo este contexto, el postconflicto sigue siendo difuso y su alcance parece limitado frente a lo que se acordó. La terminación de la guerra y desaparición de las FARC como organización armada y su tránsito hacía la actividad política es un hecho irreversible, sin embargo, el acuerdo suscrito entre las partes está dirigido, en su mayoría, al grueso de la sociedad colombiana y no únicamente a los excombatientes de ambos bandos, ejemplo de ello son los planes de acueductos y electrificados rurales, reforma rural, formalización de la tierra, reforma política y demás acciones encaminadas a la profundización de la democracia, en este sentido, la implementación está en deuda.
A continuación, se exponen algunas de las conclusiones más relevantes que deja el informe. • La terminación de la guerra se expresa ahora en forma de paradoja. En los últimos cuatro años, cuándo inició el proceso de paz, se ha producido una disminución de la confrontación armada y el número de homicidios lo confirma: de acuerdo con las cifras de la Policía Nacional, Colombia pasó de tener en 2012 15.957 homicidios, a reportar en 2017, 12.211, la tasa por cada cien mil habitantes disminuyó en 10 puntos (de 34 a 24) durante este mismo período. Es decir, la firma de la paz disminuyó las muertes violentas en el país, pero aumentó la violencia selectiva contra líderes sociales y defensores de derechos humanos. Mientras que en 2012 organizaciones advirtieron sobre la muerte de 69 líderes sociales, en 2017 la Fundación Paz & Reconciliación- Pares reportó 102 homicidios contra esta población y en lo corrido del 2018 se han reportado 36.
a. Cómo se vio antes, hay un grupo de 78 municipios con copamiento criminal. Ya sea por parte del ELN, GAO o disidencias de las FARC. b. De estos 78 municipios en 55 ha aumentado el homicidio. Hubo zonas como en Arauca donde el copamiento no significó aumento de la violencia homicida, debido a que el copamiento no trajo disputas con otros actores criminales. c. Los restantes 71 municipios donde aumentó el homicidio tienen varias explicaciones. Un grupo tiene lo que se denomina anarquía criminal. Es decir, las FARC en sus zonas funcionaban como un Estado paralelo, allí administraban justicia, regulaban la visa social de las comunidades y “controlaban” la delincuencia común. Una vez salen las FARC, aumentan los conflictos entre vecinos, la delincuencia común y problemas en sitios de aglomeración de personas. En los demás municipios no es aún claro cuál es la causa de este aumento de los homicidios. A pesar de la tendencia en la diminución de los homicidios, se comienza a observar algunos aumentos en municipios postfarc. De los 281 municipios priorizados por la Fundación Paz & Reconciliación, en 126 se observa un aumento en los homicidios, varios de ellos tienen copamiento criminal y otros, aumento de la delincuencia común.
• Las zonas de copamiento criminal, tienen características comunes, las cuales permiten entender el fenómeno. En la mayoría de los casos son zonas cinturones de economías ilegales (nótese la alta concentración en el Pacífico), al menos 40 municipios en los que el ELN, el clan del golfo o nuevos grupos criminales, se disputan metro a metro lo que antes controlaba la guerrilla de las FARC. • El proceso de reincorporación no ha logrado despegar. Pese a los avances logrados en la dimensión política, la cual permitió que la FARC participara en la contienda electoral, los hechos victimizantes contra los excombatientes son preocupantes, al 15 de mayo de 2018, el Observatorio de Violencia Política de la Fundación Paz & Reconciliación había registrado 43 casos de homicidios contra integrantes de FARC y 12 contra sus familiares. • Existen enormes limitaciones para fortalecer los procesos de reintegración económica, específicamente en el tema de financiación y acompañamiento de proyectos productivos. Hasta el momento el CNR no ha dado los lineamientos requeridos para que la ARN pueda proceder. Es decir, no se ha definido qué se va a entender como proyecto productivo, razón por la cual ha sido difícil que arranquen iniciativas en los territorios, sólo se ha aprobado un proyecto productivo para 70 guerrilleros. • Después de 18 meses de implementación, no se han terminado de adecuar los espacios de reincorporación (antiguas zonas de concentración). La mayoría de los ETCR no cubren las necesidades básicas de la población. Tierralta (traslado) y Tibú son los territorios con mayor atraso, mientras que Fonseca y Puerto Asís son los espacios con mayor desarrollo. • El Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, SIVJRNR, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz; y Compromiso sobre Derechos Humanos –se constituye como una oportunidad histórica para resarcir los daños a las más de ocho millones de víctimas del conflicto armado, pese a las dificultades administrativas y políticas, se ha avanzado de manera decidida en poner en funcionamiento a la Comisión de la Verdad, la Jurisdicción Especial para la Paz y la Unidad de Búsqueda de desaparecidos. • Sobre la arquitectura institucional para la implementación, persiste la incertidumbre financiera y presupuestal para la ART y la implementación de los PDET. Existe gran incertidumbre por el contexto electoral, y por ende desconfianza en el éxito de estas políticas, esto también se refleja en la ausencia de articulación entre autoridades locales y nacionales para el fortalecimiento de estrategias y acciones de política pública. • Para fortalecer el proceso de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito es fundamental mantener la diferenciación entre territorios de erradicación forzada y territorios de ejecución del PNIS para la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, para que los dos mecanismos que no son excluyentes no minen la confianza de los pobladores que voluntariamente han accedido a la sustitución. • Es fundamental crear espacios de coordinación y sinergia entre el PNIS, PDETs, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación del Territorio, la ANI par lo de vías terciarias y los ministerios de minas y energías para lo de electrificación e interconexión rural, revisando los puntos de articulación entre programas y entidades responsables y garantizando una mayor integralidad en la intervención territorial.
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