Por: Oscar A. Chala Padilla y Diego Alejandro Pedraza, investigadores de la Línea de Democracia y Gobernabilidad
El 20 de julio de 2024 comenzó formalmente la tercera legislatura del gobierno del presidente Gustavo Petro. Con los vientos de cambio provocados por la llegada de Juan Fernando Cristo a la cartera del Ministerio del Interior y con los remezones ocurridos en la anterior legislatura el gobierno nacional presentó un paquete de reformas bastante ambicioso con el cual buscaba acelerar la agenda propuesta en campaña en el año previo al inicio de la contienda electoral.
Sin embargo, el panorama hoy no es del todo alentador, más con la fractura del Acuerdo Nacional y la premura de los tiempos para que varias reformas pasen y sobrevivan antes del inicio de vacaciones de esta legislatura, el 16 de diciembre. Con la convención liberal que reeligió a César Gaviria como su director, junto con la decisión del bloque de independientes de lanzar una candidatura presidencial contra el gobierno Petro en 2026 y sin la claridad de que el bloque de gobierno se mantenga y conserve en los próximos meses, queda en incertidumbre si las principales apuestas del gobierno (que podrían ser las últimas por tiempos) lograrán sobrevivir a este round. Por ahora, así está la agenda legislativa.
La agenda reformista
Inicialmente el paquete que presento el ministro Juan Fernando Cristo apuntaba a ocho proyectos claves para el gobierno nacional, estos fueron los proyectos prometidos por el gobierno:
Fuente: MinInterior.
El inicio de la legislatura dejaba ver una agenda reformista ambiciosa por parte del gobierno, pero las disputas internas, sumado a la debacle del presupuesto general para 2025, llevaron al gobierno a tomar una postura cautelosa y calmada al momento de impulsar la agenda. Sin embargo, el tiempo se le acaba al gobierno y el año electoral ya comienza a calentar motores con un gobierno estancado y sin proyecciones ambiciosas en el panorama.
¿En qué va la agenda del gobierno?
La pregunta del estado de la agenda del gobierno abre un abanico de posibilidades, pero, sobre todo, abre un panorama incierto de preguntas sobre el futuro de los proyectos de la legislatura.
1. Reforma a la salud: Para este periodo se radicó con el mismo articulado en la Cámara de Representantes y solo hasta esta semana comenzó su trámite por el legislativo. El martes 5 de noviembre se archivó la ponencia negativa y se abrió la discusión de la ponencia positiva, que se espera continúe la próxima semana. Por ahora, la percepción del MinInterior Cristo y del MinSalud Jaramillo es que va mucho mejor de lo esperado.
2. Reforma laboral: La única victoria parcial que enarbola el gobierno en este corto periodo. Fue aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de octubre y se espera que antes del final de 2024 comience su trámite en el Senado.
3. Reforma a la justicia: La gran reforma propuesta por el gobierno nacional en asocio con la Fiscalía General de la Nación y las Altas Cortes fue radicada el 8 de octubre en el Senado de la República. En estos momentos la ponencia se encuentra en construcción por cuenta de los senadores designados por la Comisión Primera. En a última semana se retiró el polémico artículo del proyecto, que pretendía reducir la pena para agresores de niños, niñas y adolescentes.
4. Reforma a la educación: El MinEducación presentó un proyecto de ley que busca reformular los artículos 86 y 87 de la Constitución Política con el fin de reordenar y reestructurar el proceso de financiación a entidades de educación pública superior. Hasta ahora, no ha sido agendada en debate ni tiene ponencia.
Por otro lado, los proyectos de reforma a la ley de servicios públicos, la ley de pequeña minería y la ley de optimización de inversiones para la transformación económica no han tenido ningún avance en lo que va del periodo.
Según fuentes periodísticas, la ley de servicios públicos está en construcción, pero hasta el momento los avances y las mesas técnicas apenas están en concertación con los sectores pertinentes.
Reforma política
Este proyecto es uno de los grandes abanderados por el gobierno nacional. Esta nueva reforma política responde tanto a un intento del MinInterior por reencauchar la reforma que se intentó presentar en 2017, con el fast-track, luego de la firma del Acuerdo de Paz, y al interés de la misma bancada del Pacto Histórico que necesita que este proyecto vea la luz con el fin de poder reordenar el partido y comenzar unidos la carrera de 2026.
Aunque el proyecto ya tuvo su primer debate en comisión primera de la Cámara de Representantes, su tiempo parece que se agota, ya que, al ser un acto legislativo, necesita cumplir con los requisitos que la Ley 5 establece y deberá completar una vuelta completa, es decir cuatro debates antes del cierre del 16 de diciembre.
Por tiempos, el proyecto puede vivir. Se aprobó en Plenaria de Cámara el miércoles 6 de noviembre, y aún le queda tiempo para hacer el transito correspondiente a la otra corporación. El tiempo es corto y casi que queda claro que el gobierno deberá moverse con sutileza y agilidad con el fin de que las discusiones se aceleren y el proyecto pueda sortear este periodo.
Es factible que esto ocurra, más si se piensa que en el articulado el gobierno nacional busca priorizar las listas cerradas; garantizar la financiación de partidos y movimientos por cuenta del Estado; priorizar las listas cremallera y beneficiar a aquellos que garanticen la participación política de mujeres y jóvenes; impulsar los movimientos para romper con la hegemonía de los partidos; regular las coaliciones políticas; y fortalecer y robustecer los aparatos partidistas a partir de la fidelización de aquellos que deseen entrar a las colectividades.
Y, por otro lado, reformar el proceso de conformación del Consejo Nacional Electoral, sus mecanismos de elección y su funcionalidad como órgano investigador de las mismas campañas políticas. Algo que va en consonancia con la primera reforma política presentada en 2022 y que se mete de lleno en el debate por cuenta de la formulación de cargos que hizo el CNE a la campaña del presidente, Gustavo Petro.
La discusión sobre la descentralización y el Sistema General de Participaciones
La reforma al Sistema General de Participaciones (SGP) en Colombia, que ya ha pasado el sexto de los ocho debates necesarios en el Congreso, busca fortalecer la autonomía de las entidades territoriales, permitiéndoles mayor control sobre la distribución y ejecución de los recursos. La iniciativa plantea un nuevo ejercicio de descentralización que busca reducir las inequidades regionales, dando a los departamentos y municipios más poder para gestionar sus proyectos de desarrollo en áreas como salud, educación e infraestructura.
La propuesta, respaldada por la mayoría de los partidos en el Congreso, e impulsada desde afuera por las agremiaciones territoriales, como Federación Nacional de Departamentos, la Federación Colombiana de Municipios, Asocapitales y Gobernaciones como las de Antioquia, modifica los artículos 336 y 357 de la Constitución para asegurar un aumento gradual de las transferencias hacia las regiones, con un objetivo de incremento al 39,5% del SGP para 2036. Este aumento, que será implementado en un plazo de 12 años, responde a la demanda de mejorar los servicios públicos y promover la equidad territorial, especialmente en comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas.
Esta reforma ha abierto un debate profundo sobre descentralización, ya que propone aumentar el poder y los recursos financieros de las entidades territoriales (departamentos y municipios) para que puedan decidir cómo administrar y ejecutar proyectos locales. La apertura de este nuevo proyecto ha sugerido que el desarrollo y el ordenamiento territorial deberían ser concebidos desde las necesidades específicas de cada región.
El debate ha llevado a repensarse la autonomía territorial. Si se aprueba, esta reforma aumentaría la proporción del presupuesto nacional que llega directamente a los territorios, permitiéndoles gestionar directamente áreas críticas como la educación, salud e infraestructura, lo que respondería a un nuevo modelo que plantea que los gobiernos locales pueden ser más efectivos al abordar las necesidades inmediatas de sus comunidades. Además, este enfoque buscaría corregir las brechas históricas de inversión entre las zonas rurales y urbanas, permitiendo que los recursos se asignen conforme a las características específicas de cada territorio.
Por lo que podemos arriesgarnos a decir que la reforma al SGP busca articular un nuevo bloque de actores regionales, comunidades locales y movimientos sociales que podrían desafiar las alianzas tradicionales del Estado central con las élites territoriales, que tienden a concentrar los recursos y mantener el control en los centros urbanos y en sectores económicos específicos, por lo que la reforma representa un nuevo escenario para que los actores locales asuman un papel activo en el desarrollo, y cambiaría parte de las dinámicas clientelares en el país.
Con un incremento en las transferencias y una mayor autonomía, algunos de los principales liderazgos locales también podrían aprovechar estos recursos para fortalecer sus redes clientelares y políticas, al destinar los fondos hacia proyectos o servicios que beneficien principalmente a sus bases de apoyo, especialmente en momentos electorales. Esta situación podría darse especialmente en regiones donde los sistemas de control y supervisión son débiles, lo cual podría limitar los beneficios potenciales de la descentralización.
Ya Fedesarrollo había también señalado, en su crítica al proyecto, la posibilidad de un aumento en la corrupción si la reforma no iba acompañada de supervisión y transparencia por parte de los entes de control, ni tampoco sin acompañamiento de mecanismos de veeduría ciudadana que rastreen y vigilen el uso de estos recursos.
Por ese mismo lado, se ha cuestionado que una reforma así de profunda podría terminar por afectar la estabilidad fiscal del país. Fedesarrollo ha estimado que un aumento de las transferencias al 46.5% de los ingresos corrientes de la nación generaría aproximadamente 60 billones de pesos adicionales en gastos anuales. Esta cifra supera el presupuesto de inversión para 2025, que es de 44 billones de pesos. Luis Fernando Mejía, director de esta organización, advirtió que este incremento podría llevar el déficit fiscal al 6.4% del PIB para el año 2036, lo cual es un aumento significativo comparado con el escenario base de 3.1% del PIB.
Del mismo modo, el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, señaló que el aumento a 46.5% no está incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo cual implicaría que los ingresos adicionales necesarios no estén asegurados. Según el Ministerio, cumplir con este nivel de transferencias aumentaría las obligaciones permanentes sin que existan ingresos equivalentes, lo que pondría en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas a largo plazo.
La autoría de este proyecto viene de los senadores Guido Echeverri Piedrahita, Gustavo Moreno Hurtado y Jairo Castellanos Serrano, cercanos a Juan Fernando Cristo, ministro del Interior, por medio de su extinto partido “En Marcha”, que recientemente perdió su personería jurídica.
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