Por: Línea de Democracia y Gobernabilidad
El sistema de control fiscal en Colombia supervisa la administración de recursos públicos y, aunque no es una de las tres ramas del poder público, contribuye al equilibrio de poderes. Tras el Acto Legislativo 4 de 2019, la Contraloría recibió el mandato de ejercer un control concomitante y preventivo, permitiéndole intervenir en casos de riesgo sobre los recursos públicos.
Este sistema consta de dos niveles: el primero incluye 67 contralorías (32 departamentales, 30 municipales, 4 distritales y la Contraloría General de la República, el órgano superior), mientras que el segundo, representado por la Auditoría General de la República, supervisa a estas entidades. Según la Constitución, la vigilancia de recursos municipales o departamentales corresponde a las contralorías locales, aunque la Contraloría General también tiene intervención en proyectos de financiamiento diverso.
Desde el ámbito político, persiste el debate sobre la eficacia y relevancia de las contralorías territoriales; en 2023, un congresista del Centro Democrático presentó un proyecto para su eliminación, y figuras como Germán Vargas Lleras y Roy Barreras han propuesto modificaciones radicales, como crear un Tribunal de Cuentas. A su vez, congresistas como Christian Avendaño y Jennifer Pedraza buscan reformar el mecanismo de elección del contralor general para reducir su politización.
En defensa de las contralorías territoriales, el excontralor general, Carlos Felipe Córdoba, promovió en 2021 una ley para incrementar los recursos que reciben de los ingresos corrientes de libre destinación, eliminando su dependencia de la aprobación de las Asambleas o Concejos locales, ya que, actualmente, los fondos provienen de una sección del presupuesto territorial y dependen de la aprobación y decisiones de las autoridades locales.
Desde la Línea de Democracia y Gobernabilidad de la Fundación Paz & Reconciliación (Pares) publicaremos próximamente un informe sobre el estado actual de las contralorías territoriales en el país, poniendo énfasis como caso de estudio a la Contraloría Departamental de Caldas. Estos son los pormenores de ese informe.
Así funciona el control fiscal en Colombia: un análisis de las Contralorías territoriales
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica.
La descentralización del control fiscal en Colombia promovió la apertura de 32 sedes de contralorías departamentales, incrementando así el personal y los gastos operativos. Nuestro análisis desde la Fundación Paz & Reconciliación (Pares) reveló diferencias significativas en los salarios de los contralores, con sueldos mensuales que varían ampliamente entre departamentos de diferentes categorías, por ejemplo, Cundinamarca y Valle del Cauca en categoría Especial ($23.836.104), mientras Boyacá, en categoría 1, percibe solo $10.098.309.
El Decreto 0293 de 2024 limita el salario de contralores a un 100% del salario de gobernadores o alcaldes, y establece que las Asambleas departamentales son responsables de los aumentos. En los últimos cinco años, los honorarios de los contralores han aumentado significativamente, destacando en departamentos como Norte de Santander (53%) y Vaupés (53%). En 2019, los salarios de los contralores sumaron más de $328.009.453, mientras que las recuperaciones por procesos fiscales alcanzaron solo $10.111.003.915, lo cual representa aproximadamente el 3.24% del presupuesto destinado a cubrir estos salarios.
Este sistema, producto de la descentralización del control fiscal, implica gastos significativos en personal y funcionamiento, y según el decreto, establece que el salario mensual de contralores y personeros municipales y distritales no puede superar el 100% del salario mensual del gobernador o alcalde correspondiente.
La Ley 160 del 2000 establece que los procesos de responsabilidad fiscal permiten a las Contralorías sancionar daños al patrimonio del Estado por acciones dolosas o culposas, con consecuencias como resarcimiento de daños y prohibiciones para el servicio público. Entre 2019 y 2023, Antioquia y Boyacá lideraron en cantidad de procesos de responsabilidad fiscal con 1.995 y 1.684, respectivamente, mientras que San Andrés (62), Guainía (58) y La Guajira (39) tuvieron los menores números.
Sin embargo, solo el 10% de los 12.469 procesos generaron fallos, con Antioquia y Santander emitiendo la mayoría (399 y 141 fallos). Durante este periodo, las Contralorías ejecutaron un presupuesto de $858.067.060.965, mientras que solo recuperaron $53.635.908.535, equivalente al 6.25% de la inversión.
La baja eficiencia se atribuye a la lentitud de los procesos y recursos insuficientes, evidenciado en casos como Caquetá, que con solo 20 funcionarios recuperó más de $1.495.000.000, en contraste con Atlántico, que recuperó $135.000.000 con 82 empleados. El año 2020 registró la menor cantidad de fallos, posiblemente debido a las restricciones por la pandemia de COVID-19.
El control fiscal en Colombia implica un amplio presupuesto para el mantenimiento de personal en las Contralorías departamentales, donde Antioquia y Cundinamarca cuentan con 311 y 202 funcionarios, en comparación con Guainía y Vaupés que tienen solo 7 y 6 empleados, respectivamente. En los últimos cinco años, no ha habido aumentos significativos de personal, salvo en Huila y Vaupés, que incrementaron en 8 y 7 empleados, mientras Quindío y San Andrés redujeron su personal en 28 y 7.
Actualmente, las Contralorías departamentales emplean a 1.576 funcionarios, con más del 70% en planta. Aunque se realizaron 12.469 procesos de responsabilidad fiscal entre 2019 y 2023, solo se emitieron 1.253 fallos, representando apenas el 10% de los casos. A pesar del presupuesto de más de $858 mil millones de pesos, el dinero recuperado no es proporcional a la inversión. Además, una alta planta de personal y presupuesto, como en Atlántico y Cundinamarca, no siempre se traduce en eficiencia en la emisión de fallos de responsabilidad fiscal.
Así ha incidido la política caldense en el control de la Contraloría departamental
Jorge Andrés Gómez Escudero como secretario de Gobierno departamental en la posesión del gobernador de Caldas, Henry Gutiérrez (2024-2027). Fuente: Facebook Henry Gutiérrez
En la última década, la política en Caldas ha estado marcada por el protagonismo de figuras como los exsenadores conservadores Omar Yepes y Luis Emilio Sierra, quienes lideraron los movimientos de "Yepismo" y "Sierrismo", respectivamente.
Yepes, abogado destacado y líder del Directorio Nacional Conservador, vio su influencia decaer después de 2015, mientras que Sierra, tras su última elección en 2014-2018, también disminuyó su relevancia, reflejada en el bajo apoyo de su candidato a la alcaldía de Manizales en 2023.
Paralelamente, Mauricio Lizcano, actual ministro de MinTIC, emergió en el panorama político, mostrando una capacidad de negociación que le permitió aliarse con figuras como Álvaro Uribe y, más tarde, apoyar a Gustavo Petro. Lizcano consolidó su independencia en 2023 con la creación de "Gente en Movimiento", tras desligarse de partidos tradicionales como La U y la Alianza Verde, en la que tenía relación con el senador Guido Echeverry. Además, fue nombrado director del DAPRE y, posteriormente, ministro de las TIC, pese a controversias pasadas por presuntos vínculos con paramilitarismo y denuncias de acoso.
En Caldas, la elección del contralor departamental es responsabilidad de la Asamblea, donde, pese a la variedad de fuerzas políticas, el apoyo mayoritario hacia un mismo candidato ha evidenciado presuntos acuerdos políticos entre diputados. Para el periodo 2012-2015, el contralor elegido fue Jorge Eber Wheeler Arcila, abogado y contador público, quien recibió 13 de los 14 votos de diputados de La U, Sierrismo, liberales, Cambio Radical y Yepismo.
En 2016, el contralor fue Juan Carlos Pérez Vásquez, con el respaldo de todos los diputados; Pérez es relevante porque ha tenido una larga trayectoria en el Partido Conservador. Durante 2020-2021, Jorge Andrés Gómez Escudero fue elegido tras un proceso complicado por la pandemia y tutelas; Gómez Escudero, abogado y cercano a La U y Mauricio Lizcano, fue candidato a la Alcaldía de Anserma en 2023 por Gente en Movimiento. Además, desempeñó roles en administraciones anteriores, incluyendo como subcontralor bajo Pérez Vásquez, y actualmente ejerce como secretario de Gobierno, designado por Henry Gutiérrez Ángel con el respaldo de La U y Gente en Movimiento.
El proceso de elección del contralor de Caldas para el periodo 2022-2025, iniciado el 6 de septiembre de 2021, se prolongó más de 900 días debido a 57 recursos que dificultaron su desarrollo, con Diego Alejandro Tapasco López como contralor encargado durante ese tiempo.
Tapasco, abogado especializado en derecho administrativo, militó en el Partido Liberal y fue candidato a la Alcaldía de Palestina por el ASI en 2019. Para la elección definitiva, en mayo de 2022, los ternados Luis Fernando Márquez Álzate, Rubén Darío Nieto y Juan Carlos Pérez Vásquez, este último con el menor puntaje, se sometieron a entrevistas y Pérez Vásquez fue elegido con 12 de los 13 votos.
El proceso generó controversias sobre la responsabilidad de la Asamblea de Caldas en la ponderación de los criterios, originalmente a cargo de la Universidad del Atlántico. Con la llegada de Pérez Vásquez, Andrés Felipe Tabares Álvarez dejó la Dirección Técnica, siendo reemplazado por Francisco Javier Zuluaga Álzate, exsecretario de Hacienda de La Dorada en la administración de César Arturo Álzate, respaldado por AICO y simpatizantes de otros partidos. Además, María Doralba Ríos Largo fue nombrada subcontralora; Ríos Largo, anteriormente secretaria de Hacienda en Supía, estuvo en la administración de Marco Antonio Londoño Zuluaga, apoyado por una coalición de Centro Democrático y el Partido Liberal. La influencia de figuras políticas como el ministro de las TIC Mauricio Lizcano, apoyado por Diego Tabares Prieto, y de la línea conservadora del Yepismo, también es notable en estos movimientos y relaciones dentro de la Contraloría y otros cargos locales.
Así ha sido la gestión de la Contraloría de Caldas en los últimos 4 años
Fuente: Corporación Cívica de Caldas a partir de información suministrada por las Contraloría de Caldas mediante derecho de petición.
La Contraloría de Caldas, que ejerce control fiscal en el departamento bajo los principios de eficiencia, eficacia y economía, reportó entre 2020 y 2023 un total de 162 hallazgos fiscales derivados de auditorías en alcaldías, hospitales e institutos descentralizados, entre otros. En 2020, con 61 hallazgos fiscales, se alcanzó el mayor número, probablemente influido por el manejo de fondos durante la pandemia de COVID-19.
En 2021, el número de hallazgos disminuyó significativamente a 38, posiblemente por una mejora en la gestión pública o limitaciones de auditoría. En 2022, se registraron 39 hallazgos, un leve incremento posiblemente vinculado a la reactivación de actividades de auditoría. En 2023, los hallazgos fiscales se redujeron notablemente a 24, lo cual genera interrogantes sobre una posible mejora en la gestión de recursos o limitaciones en la capacidad de auditoría de la Contraloría. La Corporación Cívica de Caldas, en su análisis dentro de este informe, destaca la importancia de monitorear estas tendencias en hallazgos fiscales para comprender mejor su evolución en el futuro.
La Contraloría de Caldas también abrió un total de 125 procesos de responsabilidad fiscal, mostrando una tendencia a la baja a lo largo de los años. En 2020, de 61 hallazgos fiscales reportados, 45 (73%) resultaron en la apertura de procesos, aunque solo 3 alcanzaron un fallo de responsabilidad fiscal en firme. En 2021, se registraron 30 procesos, manteniendo una proporción del 79% de hallazgos que resultaron en estos procesos, pero sin alcanzar decisiones firmes.
El año 2022 destacó con 104 hallazgos administrativos, de los cuales 98 fueron trasladados a procesos sancionatorios fiscales, y se impusieron 9 multas por un total de 12.380.310 pesos, aunque solo se recaudó el 73% de este monto. En 2023, el número de hallazgos administrativos se redujo a 48, con 45 convertidos en procesos sancionatorios y solo 1 multa impuesta por 1.185.925 pesos, la cual fue recaudada en su totalidad. A pesar de la cantidad de hallazgos, se observó un alto porcentaje de procesos archivados y un bajo número de sanciones efectivas, lo que sugiere que la Contraloría enfrenta desafíos en la efectividad de su sistema sancionador.
Entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2023, la Contraloría General de Caldas celebró 401 contratos por un monto total de $6.117.864.712, principalmente destinados a la adquisición de equipos tecnológicos, software, suscripciones digitales y servicios audiovisuales, que sumaron $2.028.806.675. También se invirtieron $782.746.201 en la capacitación de funcionarios, especialmente con la empresa Grupo Pilas. Las categorías de gasto más relevantes fueron tecnología (33%), capacitación (13%), y turismo y recreación (8%).
Destaca un gasto significativo en actividades de bienestar y recreación, incluyendo un viaje de integración y otros eventos, lo que generó preocupaciones sobre el uso de recursos públicos. En particular, el contralor encargado, Diego Tapasco, adjudicó un contrato por $57.140.480 a la Fundación Misión Verde ONG para actividades de bienestar social, que correspondió a la mayor inversión en este rubro en cuatro administraciones. En total, se destinaron $426.932.861 para la adquisición y mantenimiento de vehículos, siendo la última compra una camioneta Toyota por $175.503.000. En contraste, los programas de participación ciudadana recibieron solo $49.624.406 en cuatro años, lo que pone de relieve la disparidad en el gasto.
Los principales contratistas durante este período fueron Carlos Arturo Correa Castillo ($1.139.320.000), Grupo Pilas ($976.000.000), Basa Diseño ($371.965.678), Fundación Misión Verde ONG ($327.477.479) y Panamericana Librería y Papelería ($187.959.231).
La revisión contractual de la Contraloría reveló presuntos vínculos entre contratistas y entidades públicas, destacando a la Fundación Misión Verde ONG (NIT 900230503-4), beneficiaria de 6 contratos por un total de $227.477.479 pesos, adjudicados entre 2014 y 2023, siendo Miguel Alejandro Pérez Ramírez su representante legal actual.
Esta ONG, que ha obtenido 75 contratos desde 2017, ha trabajado con diversas entidades del departamento de Caldas, como la Asamblea de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas. Los contratos incluyen servicios logísticos, de aseo y suministro de alimentos.
Entre sus representantes legales pasados se encuentra Daniel Eduardo López López, quien fue secretario privado de la Gobernación de Caldas y fue destituido e inhabilitado por la Procuraduría General debido a investigaciones por la irregular adquisición de vehículos, lo que plantea dudas sobre la transparencia de la Contraloría al adjudicar contratos a personas con antecedentes disciplinarios. López está vinculado al Partido Conservador y es cercano a Diego Tabares, exconcejal de Manizales y hermano del exdirector técnico de la Contraloría de Caldas, Andrés Felipe Tabares.
Otro representante de la fundación fue Fabio Andrés Palomino Atehortúa, candidato a la Alcaldía de Chinchiná en 2019 con el apoyo del Partido Alianza Verde y Polo Democrático. Por último, Carlomán Londoño, beneficiario de 6 contratos entre 2013 y 2019, ha estado vinculado a Manuel Orlando Correa Bedoya, diputado por el Partido de La U, y se ha desempeñado en cargos relevantes en la Alcaldía de Manizales, evidenciando una presunta relación entre la contratación pública y los intereses políticos en Caldas.
También entre 2013 y 2023, la Contraloría de Caldas abrió 439 procesos de responsabilidad fiscal por daños al patrimonio público, de los cuales solo 55 (un 12%) resultaron en fallos de responsabilidad fiscal, lo que sugiere una falta de eficacia en la resolución de investigaciones.
A pesar de la Ley 2013 de 2019, que exige la publicación de declaraciones de bienes y conflictos de interés por parte de servidores públicos, los últimos contralores de Caldas —Jorge Andrés Gómez Escudero (elegido en 2020), Diego Alejandro Tapasco (contralor encargado en 2022) y Juan Carlos Pérez (actual contralor desde 2024)— no han cumplido con esta obligación, generando dudas sobre la transparencia en su gestión.
Este balance, revelado en nuestro informe, muestra que, a pesar de la inversión estatal de más de $858.067.060.965 en las Contralorías departamentales en los últimos cinco años, el dinero recuperado por responsabilidad fiscal no supera los $53.635.908.535 (solo un 6,25% del presupuesto). Asimismo, se observa que la eficiencia de los órganos de control departamental es baja, y se identifican retos como la politización en la elección de contralores por parte de los diputados, la optimización de la planta de personal para mejorar la consolidación de fallos y la preocupación por la priorización de contratos relacionados con el bienestar de los funcionarios, en detrimento de la participación ciudadana y la gestión territorial.
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