Por: Camilo Díaz Suárez y Daniela Garzón, Investigadores Nacionales
Línea Democracia y Gobernabilidad
El proyecto de acto legislativo que pretendía modificar el diseño institucional electoral se jugó la vida en el Congreso este 04 de octubre y perdió en la Comisión Primera del Senado. Ante el constante llamado de la necesidad de un aparato electoral despolitizado, la respuesta del Congreso fue hundir el proyecto, después de obtener 13 votos por su archivo y 7 para su continuidad.
Su importancia está relacionada con los diversos problemas que ha tenido no solo la organización de las elecciones y su inspección y vigilancia, sino la conformación del Consejo Nacional Electoral (CNE). Cabe recordar que el CNE tiene dentro de sus funciones la vigilancia de las campañas electorales, la financiación de campañas, los partidos políticos y las elecciones, entre otras. A su vez, el CNE está altamente politizado, teniendo en cuenta que es escogido por el Congreso de la República, una distorsión que genera problemas de pesos y contrapesos, siendo los partidos con mayor representación en el Congreso quienes escogen la mayoría de los 9 magistrados que lo conforman.
Pese a que se afirmó que era un proyecto que tenía el apoyo del gobierno de Gustavo Petro, lo cierto es que no hubo esfuerzos de este para impulsarlo. A la sesión en la que se debatió el proyecto en la Comisión Primera, no asistió ningún delegado del gobierno. Sin el impulso de este, como se preveía, no tuvo la oportunidad siquiera de llegar a plenaria. Los senadores que votaron No fueron Óscar Barreto, Jorge Benedetti Martelo, Germán Blanco, María Fernanda Cabal, Alfredo Deluque, Juan Carlos García, Rodolfo Hernández, Alejandro Chacón, David Luna, Carlos Motoa, Alejandro Vega, Berner Zambrano y Fabio Raúl Amín.
Lo que sí sigue en curso es el proyecto de Reforma Política radicado por el gobierno Petro y que no incluyó, como se esperaba, una reforma al diseño institucional del aparato electoral colombiano. Frente a esto, Roy Barreras, senador del Pacto Histórico, había señalado que la reforma política radicada tenía dos brazos. Uno, el de gobierno, y otro orientado a la reforma del aparato institucional, materializado en los proyectos de origen parlamentario radicados por Humberto de la Calle y Ariel Ávila. Sin embargo, ese segundo brazo se cayó sin que le hubiera importado al Gobierno Nacional.
El archivo del proyecto de Ariel Ávila y Humberto de la Calle significa otra oportunidad perdida para desarrollar una reforma al diseño institucional electoral en aras de brindar mejores garantías para los ciudadanos. Adicionalmente, mantiene el poder de los partidos políticos en la elección del CNE y deja, de nuevo, sin vigilancia real las labores de la Registraduría y del registrador.
En ese orden de ideas, el acuerdo al que habían llegado los senadores Ávila y De la Calle con el Gobierno Nacional para apoyar la reforma política si el gobierno mostraba interés en impulsar su proyecto de reforma a la arquitectura institucional, fue incumplido.
¿Por qué se necesita la modificación del diseño institucional electoral?
Muchas han sido las irregularidades que se han presentado en las elecciones recientes que justifican hacer una modificación a la arquitectura electoral colombiana, entre esas la más grave fue la diferencia entre los datos del pre-conteo y el escrutinio que se presentaron en las elecciones de Congreso de marzo de 2022, y que significaron cuatro curules nuevas para la coalición del Pacto Histórico.
La organización electoral hoy está a cargo de dos instituciones: el CNE y la Registraduría Nacional del Estado Civil. El CNE tiene la función de inspección y vigilancia de los procesos electorales, y eso incluye efectuar los escrutinios de las elecciones, posesionar al Registrador Nacional, expedir credenciales de las elecciones, inspeccionar la financiación de las campañas políticas, reconocer y revocar las personerías jurídicas de partidos y movimientos políticos y reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación. Por su parte, las funciones de la Registraduría se dividen principalmente en la tarea de identificación y empadronamiento de las y los ciudadanos colombianos y de organizar los procesos electorales.
A su vez, las funciones jurisdiccionales de lo electoral le competen a la sección quinta del Consejo de Estado y a los tribunales administrativos en todo el país, que se encargan principalmente de la legalidad sobre los actos que se expiden en el proceso electoral, lo que incluye la legalidad de los avales para presentarse a elecciones y las nulidades que pueden tener las personas a la hora de candidatizarse.
Los problemas provienen principalmente de tres fuentes. La primera es la demora en los procesos en la sección quinta del Consejo de Estado, que ha llevado a que haya modificaciones en los órganos colegiados después de haber avanzado en el periodo electoral. Un ejemplo claro de ello es la recuperación de las curules de las elecciones de 2014 a favor del partido MIRA, que se dio cuando el periodo del Congreso casi finalizaba.
La segunda fuente es la elección del CNE, que hoy actualmente le corresponde al Congreso de la República. En esta elección, los nueve magistrados son elegidos a través de un sistema de cifra repartidora según las curules que haya obtenido cada partido, lo que beneficia a los partidos que tienen más curules.
La evidente politización del CNE ha llevado en la práctica a que no haya ningún control sobre las actuaciones de los partidos políticos, ni que se investiguen irregularidades en torno a la financiación de las campañas políticas, o que las investigaciones naufraguen, como en el caso de Odebrecht, en el que presuntamente hubo recursos de la multinacional brasilera en las campañas presidenciales de Óscar Iván Zuluaga y Juan Manuel Santos cuando esto está prohibido en Colombia.
Además de eso, el CNE no ha tenido las herramientas ni el presupuesto suficiente para ejecutar sus tareas de inspección y vigilancia de los procesos electorales, lo que ha tenido como consecuencia una excesiva concentración de poder en manos del Registrador. Esa es precisamente la tercera fuente de problemas, la falta de control que hoy existe sobre las decisiones del Registrador.
Adicionalmente, la elección de los magistrados del CNE no se manifiesta mediante perfiles que parecieran ser idóneos para llevar a cabo estas funciones, sino que se centran en reencauchar el pabellón de políticos quemados de los partidos en las elecciones anteriores.
Por su parte, la independencia de la que goza la Registraduría ha hecho que no deba rendirle cuentas a nadie y que las irregularidades que se han presentado en las tareas de identificación, empadronamiento y realización de las elecciones no sean investigadas y sancionadas. Parte de esas irregularidades han sido la falta de auditoría a los softwares electorales y la incapacidad de la Registraduría para comprar uno propio, como fue ordenado por el Consejo de Estado.
Además, en este caso, el registrador Alexander Vega ha tomado decisiones que podrían considerarse por fuera de la ley, como llevar a cabo la inscripción de cédulas de manera virtual, la expedición de la cédula electrónica que no es gratuita, entre otras, que afectan los derechos de los ciudadanos y las garantías electorales que son necesarias para consolidar la democracia en Colombia.
El proyecto de reforma institucional: ¿qué buscaba?
La reforma al aparato electoral se recogió en dos proyectos acumulados y votados de forma conjunta. El primero de ellos es el 07/22 de Senado, “por medio del cual se modifica la organización electoral en Colombia para promover la independencia, autonomía y transparencia en el proceso electoral”, radicado por el senador Ariel Ávila con el apoyo de la bancada de la Alianza Verde. El segundo es el 15/22 de Senado, “Por medio del cual se modifican los artículos 116, 120, 126, 156, 197, 237, 264, 265 y 266 de la Constitución Política, se adicionan los artículos 245 A y 245 B y se dictan otras disposiciones”, radicado por Humberto de la Calle con el apoyo, también, de la Alianza Verde. Tras juntar ambos proyectos, entre los principales cambios que se buscaban estaban:
- La creación del Consejo Electoral Colombiano
Este proyecto buscó modificar el CNE, reemplazándolo por el Consejo Electoral Colombiano, el cual estaría compuesto por 7 miembros con periodos de 6 años y elegidos 6 de ellos por las dos terceras partes del Congreso de una lista de 10 aspirantes elegidos por medio de un concurso de méritos realizado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). El séptimo miembro sería elegido por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema y el Consejo de Estado, también mediante un concurso de méritos, y será quien presidiría el Consejo Electoral Colombiano.
Como impedimento para llegar a componer dicho órgano se contemplaba el haber sido durante los 5 años anteriores a la elección, ministro, secretario municipal o departamental, magistrado de alguna de las altas cortes, candidato a algún cargo de elección popular o directivo de alguna organización política. A su vez, se prohibía su ocupación en algún cargo de dirección partidista o ministerio, igual que no podrían ser postulados para ocupar algún cargo de elección popular.
Entre las funciones más importantes que se propusieron estaban las de dirigir, organizar y administrar los procesos electorales; regular las comisiones de seguimiento de garantías electorales; llevar y organizar el registro civil; conformar y consolidar el censo electoral; regular, controlar y vigilar la actividad de los partidos y movimientos políticos; llevar a cabo los escrutinios y declarar las elecciones; reconocer las personerías jurídicas de partidos políticos; y recomendar la suspensión de elecciones por motivos de orden público.
Esto en la práctica causaba una absorción de las funciones de la Registraduría en el nuevo Consejo Electoral Colombiano, lo que llevó a que en medio de la discusión hubiera una recia oposición de los funcionarios de la Registraduría, encabezados por el registrador para lo electoral, Nicolás Farfán.
- Las nuevas funciones del Consejo de Estado
Como reseñó la Fundación Paz y Reconciliación (Pares), el proyecto radicado por Humberto de la Calle buscaba crear una jurisdicción electoral con sus propias cortes y tribunales. Sin embargo, para que pudiera avanzar el proyecto, en el articulado final se cayó esta idea. La oposición de parte del Consejo de Estado, más precisamente de los magistrados de la sección quinta, parece que impide pensar en la creación de una Corte Electoral, que es el modelo que viene construyéndose desde las recomendaciones de la Misión Electoral Especial y el más común en América Latina.
Por ello, con el ánimo de garantizar mayor imparcialidad en la tarea de dirimir conflictos electorales, se propuso que el Consejo de Estado asumiera nuevas funciones respecto a los conflictos de materia electoral que se lleguen a dar.
Así, la Sala Quinta del Consejo de Estado hubiera conocido de las controversias sobre la validez de inscripción de candidatos a cargos de elección popular; decidir sobre sanciones disciplinarias o fiscales de funcionarios elegidos popularmente cuando impliquen separación temporal o definitiva del cargo y decidir sobre la pérdida, suspensión y cancelación de la personería jurídica de los partidos políticos.
Pese a que el proyecto sentaba las bases para una reforma de fondo que garantizara mayor seguridad sobre el actuar de los órganos electorales, este no logró avanzar. El compromiso del gobierno nacional con una reforma a la arquitectura institucional que hoy es primordial para que los ciudadanos tengan mayores garantías electorales y confíen más en los procesos de la democracia representativa no se materializó en la Comisión Primera de Senado.
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