Por: Oscar A. Chala
investigador de la Línea de Democracia y Gobernabilidad
Tras más de mes y medio de fuertes debates y pugnas dentro de las comisiones económicas del Congreso, finalmente se hundió en primer debate la propuesta de presupuesto general de la Nación para el 2025, tasada en más de $523 billones de pesos por el gobierno nacional, y desfinanciada en $12 billones de pesos que esperan ser recaudados bajo una nueva Ley de Financiamiento que ha agitado las aguas en el Legislativo.
Con este hundimiento, emerge ahora en la coyuntura una nueva ruptura al interior del parlamento, protagonizada por los presidentes de ambas cámaras y por las decisiones que cada comisión puede tomar frente a la agenda legislativa del gobierno a futuro.
Asimismo, también se enrarece las relaciones ya deterioradas entre el gobierno, que sigue apostándole a la lógica del garrote y la zanahoria con el llamado a un Acuerdo Nacional y al mismo tiempo acusando al presidente del Senado de querer torpedear sus reformas, y el Congreso, que parece polarizarse más entre un Senado que se inclina hacia la oposición, y la Cámara, que se convirtió en el bastión donde el gobierno se ha atrincherado.
Una crónica de cómo se hundió el presupuesto
Fuente: Agencia de Periodismo Investigativo.
El 11 de septiembre, las comisiones económicas conjuntas del Congreso se abstuvieron de aprobar el presupuesto de $523 billones propuesto por el gobierno. Tampoco respaldaron las dos enmiendas que buscaban reducirlo: una a $511 billones presentada por Efraín Cepeda, presidente del Senado y miembro de la Comisión Tercera, y otra a $499 billones promovida por Angélica Lozano, presidenta de la Comisión Cuarta del Senado. Este bloqueo dejó el presupuesto en un vacío jurídico sin precedentes en la historia del país.
En medio de los análisis surgieron dos posturas dominantes. La primera, respaldada por la mayoría de la oposición de derechas y algunos partidos independientes, afirmaba que, al no haberse aprobado el monto del presupuesto, este quedaba tácitamente rechazado por el Congreso. Esto implicaría que las discusiones futuras debieran partir del presupuesto aprobado en 2023, que ascendía a $503 billones de pesos.
La segunda postura, defendida por la bancada de gobierno y sus aliados independientes, sostenía lo contrario: el hecho de no haber aprobado el monto propuesto por el gobierno no significaba automáticamente su rechazo. Además, argumentaban que el presupuesto podía seguir siendo debatido dentro de los plazos establecidos, que culminan el 20 de octubre.
Asimismo, esta interpretación cita la sentencia C-821 de 2004, señalando que, si el presidente tuviera que sancionar el presupuesto por decreto, lo haría con el monto discutido en el primer debate, sin necesidad de recurrir al límite del presupuesto del año anterior.
Siguiendo esta segunda tesis, Ricardo Bonilla inició una ronda de negociaciones con los congresistas de las comisiones económicas para ajustar el presupuesto. Hasta el 18 de septiembre, el Ministerio de Hacienda había recibido más de 245 proposiciones para revisar. Paralelamente, las comisiones se preparaban para presentar sus informes el lunes 23 de septiembre por la noche. Según Bonilla, estas comisiones pueden presentar su informe de ponencia amparadas porque el presupuesto no se aprobó ni rechazó explícitamente. Estas proposiciones, posteriormente, ascendieron a más de 300.
Para la presentación de la ponencia del gobierno, se organizó un cónclave entre el ministro de Hacienda y los presidentes de las Comisiones Tercera y Cuarta de Senado y Cámara. En dicho encuentro, se consideró la posibilidad de ajustar el presupuesto a un punto intermedio entre la propuesta de $511 billones de Efraín Cepeda y la del gobierno de $523 billones, quedando en $517 billones. Esta reducción permitiría que la Ley de Financiamiento fuera menos ambiciosa, con un déficit reducido a $6 billones.
Sin embargo, el cónclave no logró llegar a un consenso, y el gobierno optó por presentar su ponencia con la cifra original de $523 billones. En respuesta, los sectores independientes y la oposición, liderados por el senador del Centro Democrático Miguel Uribe, propusieron un presupuesto de $488 billones, haciendo imposible cualquier acuerdo en la plenaria.
En el debate previsto para este martes, las comisiones económicas conjuntas tenían la tarea de aprobar el presupuesto, desglosado por sectores, montos y proyectos. El gobierno esperaba conseguir los votos necesarios al negociar partidas específicas y ajustes para entidades nacionales y regionales de interés de los congresistas, lo cual podría inclinar el voto de algunos indecisos a su favor.
Otro elemento de discordia apareció cuando la senadora Angélica Lozano denunció a través de su cuenta de X (antes Twitter) que la ponencia del gobierno incluía un recorte del 77% en el presupuesto de la Registraduría. Esto generó una inmediata reacción en varios partidos independientes y opositores, que advirtieron sobre el impacto negativo que tendría en los futuros procesos electorales, calificándolo como un "ataque" a la democracia.
El gobierno reaccionó rápidamente, afirmando que se trataba de un error que sería corregido mediante una proposición. Sin embargo, el daño ya estaba hecho: varios congresistas que inicialmente habían respaldado la ponencia, principalmente del bloque de gobierno, retiraron sus firmas. Entre ellos, Sonia Bernal del Pacto Histórico, así como Carlos Vallejo, Liliana Rodríguez y Olga Lucía Velásquez del Partido Alianza Verde.
El ambiente estaba listo para el colapso del presupuesto. Los senadores de la comisión cuarta manifestaron su inconformidad y anunciaron que no lo apoyarían, mientras que la comisión tercera perdió quórum, ya que solo quedaron cinco senadores presentes. Por parte del gobierno no se realizó mayor ejercicio de lobby institucional, aun cuando se contaba con la presencia del director del DNP, Alexander López, y del ministro Bonilla.
Ante la falta de quórum, Jorge Eliécer Salazar, presidente de las comisiones conjuntas y miembro del Partido de la U, levantó la sesión. Antes de retirarse, señaló que el hundimiento del presupuesto era algo previsible desde hace meses y responsabilizó tanto a la oposición como a algunos independientes, dentro y fuera del gobierno, por este desenlace.
El presupuesto aún debía pasar sus ponencias y ser aprobado en primer debate antes del 25 de septiembre por las comisiones conjuntas, y luego ser ratificado en las plenarias de Senado y Cámara antes del 20 de octubre. Sin embargo, el martes 24 por la tarde, la ruptura del quórum en el Senado selló su destino y se declaró hundido.
Según el criterio de Gregorio Eljach, quien era en ese momento el secretario del Senado, el presupuesto fue efectivamente rechazado, ya que no se alcanzó un voto unánime ni para la propuesta del gobierno ni para las proposiciones de ajuste. Esto, de acuerdo con el artículo 173 de la Ley 5ta. del Congreso, implicaría que el monto fue denegado. A pesar de ello, las comisiones económicas optaron por continuar con el proceso y planean presentar una nueva propuesta presupuestal esta misma semana.
Es importante destacar que Eljach fue postulado por el presidente Gustavo Petro como candidato para la Procuraduría General de la Nación, contando con el apoyo mayoritario del bloque de gobierno y de los partidos independientes, tal como lo enunciamos en este análisis.
Dado que el presupuesto no fue aprobado en el primer debate, el presidente ahora tiene la posibilidad de sancionarlo por decreto con su propuesta original, conforme lo estipulan las sentencias C-281 de 2004 y C-1645 de 2000 de la Corte Constitucional.
Unas de cal y otras de arena: se cayó el presupuesto, pero la reforma laboral sigue adelante
Fuente: W Radio.
Que se haya hundido el presupuesto y tenga que aprobarse por decreto enrarece las ya complejas relaciones existentes entre el gobierno nacional y el Congreso. Por un lado, porque denota que la estrategia del gobierno por partir de posturas radicales para alcanzar puntos medios ya no funciona con un Congreso que ha subido el costo de las transacciones políticas, como lo señalamos en este artículo, y por el otro porque parece que la estrategia para mover la agenda legislativa del gobierno está recayendo sobre operadores políticos ya reconocidos en el Ejecutivo (como la ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez), en detrimento de la centralización que el gobierno esperaba poner en manos de Juan Fernando Cristo, ministro del Interior.
No obstante, el gobierno ahora mismo juega con un escenario muy diferente al de la primera legislatura —donde tenía una amplia mayoría consolidada en su coalición, que terminó rompiéndose al final de esta— y al de la segunda —donde el gobierno privilegió la transacción directa con los congresistas y omitió en la ecuación la negociación con los partidos—.
Ahora, el ambiente se escenifica en el choque de trenes entre el Senado y la Cámara de Representantes, donde Cepeda y Salamanca, presidentes respectivos de ambas cámaras, han chocado de frente y han planteado la ruptura del legislativo.
En el debate sobre el presupuesto quedó claro que la estrategia para hundir el proyecto estuvo en manos de la Comisión Tercera —que rompió el quórum— y Cuarta de Senado —que se mantuvo y rechazó de antemano el monto del gobierno—, mientras que quienes salvaron la campana tanto en la aprobación del monto como en mantener el quórum fueron esas mismas comisiones en Cámara.
Lo mismo sucede con la aprobación de la ponencia de la Reforma Laboral en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, cuya ponencia de archivo fue negada con 77 votos y la ponencia positiva fue aprobada por 91 votos, todos movidos por los partidos independientes (Conservador, La U) y con bancadas fraccionadas de gobierno (Partido Liberal) que ya desde la aprobación del articulado en primer debate, en Comisión Séptima de esa corporación, habían logrado negociar el retiro de peticiones de los movimientos de obreros y sindicatos, como los derechos colectivos, además de matizar y ponderar otras propuestas, como las indemnizaciones laborales y algunas herramientas legales para regular contratos.
Ese choque entre Senado y Cámara quedó también manifestado en las declaraciones de Efraín Cepeda y Jaime Raul Salamanca. El primero, señalando que el Congreso no sería valedor total de las propuestas del gobierno y mantendría su independencia sin dejarse amedrentar, mientras que Salamanca le respondió, sin enunciarlo directamente, que los líderes del congreso no se deben convertir en lobbistas que busquen los votos para hundir o validar un proyecto, sino garantes de espacios de concertación, negociación y diálogo de los proyectos legislativos.
El gobierno alimenta esta ruptura, que considera que Cepeda y algunas figuras importantes del Senado buscan torpedear su agenda legislativa. La oposición en esa corporación salió a respaldar a Cepeda, igual que los independientes.
Esa pelea tuvo un nuevo “asalto”, cuando frente a la propuesta del presidente de la Comisión Cuarta de Cámara, Jorge Eliécer Salazar, de adicionar $150 mil millones de pesos para la construcción de una nueva sede del Congreso, Cepeda salió a decir que era un gasto inoficioso y caprichoso de algunos legisladores, mientras que Salamanca salió a defender la propuesta, indicando problemas de hacinamiento y la necesidad de ampliar las oficinas y los espacios de trabajo en un nuevo edificio.
Hay que recordar que Salamanca y Salazar son cercanos al gobierno.
El flujo del presupuesto de la nación sigue en deuda
Fuente: El Tiempo.
Tal y como lo señalamos en este artículo, el presupuesto general de la Nación se estructura en tres etapas clave: primero, las apropiaciones, que representan los fondos asignados por el Congreso para financiar actividades determinadas; luego, los compromisos, donde se reservan esos fondos para la compra de bienes y servicios; y finalmente, las obligaciones, que corresponden a los gastos realizados una vez que lo adquirido ha sido entregado de manera satisfactoria. Los pagos son el desembolso final de esos fondos a los destinatarios correspondientes para cubrir los gastos efectuados.
Para agosto de 2024, el gobierno nacional había apropiado el 60,3% del presupuesto aprobado para el año, de los cuales ha obligado el 51% y ha desembolsado efectivamente el 50,7%. Comparado con julio, las obligaciones registraron un incremento del 8,1%, y los pagos crecieron en un 8,4%. Sin embargo, a solo cuatro meses de finalizar el año, estas cifras siguen reflejando una baja ejecución, ya que el gobierno apenas ha gastado la mitad del presupuesto que el Congreso aprobó el año anterior, según los reportes del Ministerio de Hacienda.
Fuente: Ministerio de Hacienda.
En cuanto a la distribución del presupuesto ejecutado, la mayor parte ha sido destinada a gastos de funcionamiento ($167.671 millones), seguida por el pago de la deuda ($58.955 millones) y la inversión ($29.917 millones). Dentro de los gastos de funcionamiento, el gobierno ha transferido solo el 48,8% de lo presupuestado, lo cual es relevante ya que estas transferencias financian tanto los gastos operativos de las entidades gubernamentales como los programas sociales y algunas políticas públicas.
En cuanto a la ejecución presupuestaria por sectores, educación, salud y defensa continúan siendo los que más han utilizado recursos durante el año, con un porcentaje de ejecución que oscila entre el 62,8% y el 57,2% del total recibido. En contraste, los ministerios de Hacienda y Trabajo muestran un avance más lento, con porcentajes de ejecución que varían entre el 34,7% y el 36,2%. El sector de igualdad y equidad presenta una ejecución del 44,6%.
A pesar de ello, los ministerios aún muestran retrasos en su ejecución. El Ministerio de la Igualdad, a corte de agosto, apenas ha ejecutado el 1,52% de su presupuesto, concentrado principalmente en gastos de nómina, seguridad social y prestaciones. No se han comprometido recursos de inversión, lo que significa que gran parte del presupuesto permanece sin gastar.
Los fondos destinados a proyectos para la población LGBTIQ+, el Sistema Nacional de Cuidado, y programas específicos para la juventud y otras poblaciones vinculadas al derecho a la igualdad siguen sin ser ejecutados, de acuerdo con el último informe del Portal de Transparencia Económica (PTE) del Ministerio de Hacienda y la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (DGPPN).
En comparación con otras carteras, el Ministerio de Ambiente ha ejecutado aproximadamente el 17,24% de su presupuesto, mientras que el Ministerio del Interior ha utilizado solo el 20,62% de sus fondos asignados. Estos porcentajes reflejan un incremento del 3% y 5% respectivamente en relación con las cifras de julio de 2024. Los ministerios con mayor nivel de ejecución han sido Salud, con un 68,6%, y Educación, que ha alcanzado el 63,77%.
El promedio de ejecución del presupuesto general, excluyendo el servicio de la deuda interna y externa, se sitúa en un 48,3%, lo que representa un aumento del 3% respecto al mes anterior. No obstante, esta cifra sigue estando por debajo del promedio nacional para esta época del año, que es del 52,1%, y se encuentra 5 puntos porcentuales por debajo del nivel de ejecución registrado en 2022, cuando el porcentaje ascendía a 53,8%.
Fuente: Ministerio de Hacienda.
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