Por: Daniel Casallas - voluntario de la Línea de Democracia y Gobernabilidad.
La restricción que se le dio al Aguardiente Amarillo de Manzanares para su comercialización en los departamentos de Cundinamarca y Valle, ha llevado a una nueva disputa jurídica a las empresas licoreras y gobernaciones departamentales sobre los derechos de venta de licor. Este dilema en términos de regulación de sustancias se encuentra en este momento siendo estudiado por la Corte Constitucional, donde confluyen intereses económicos, derechos del consumidor, dineros públicos y la política como medio de disputa en la distribución de licores y el recaudo de impuestos.
Este pleito “aguardientero” evidencia los enredos posibles en la legislación con el caso puntual del manejo del alcohol en su producción y comercialización, muestra como la industria licorera creció y permanece gracias y de la mano del Estado en forma de licoreras departamentales, y que además de garantizar la producción en cada departamento tiene la facultad de regular la comercialización en su territorio, de donde se desprende la capacidad de veto a un producto particular.
El desarrollo histórico de la industria del alcohol de la mano del Estado en Colombia
Desde la llegada del procesamiento industrial de alcohol al país a inicios del siglo XX, se evidencia la marcada tradición de que el Estado tenga el monopolio de producción y venta de licor. Para este entonces se genera como primera medida regulatoria el Decreto Legislativo 41 de 1905 que estipula el monopolio del licor en manos del Estado, situándolo de manera amplia en manos de la institucionalidad a nivel nacional.
Este primer decreto para la regulación se da en medio de un contexto particular, cuando la chicha era la bebida alcohólica predilecta por la tradición popular ligada a la indígena, el Estado vio necesidad de grabar con impuestos su comercialización, que generaba gran impacto en la capital y la zona del centro del país.
Posteriormente en 1908 el Decreto 1244 cedió la renta nacional a los departamentos y municipios, dando también potestad a las Asambleas Departamentales de administrar la actividad productiva relacionada con los licores, dando así inicio al camino de la industrialización del licor ligado a las gobernaciones departamentales.
Con esta legislación y hasta la década de 1930 la industrialización, la regulación misma y la apertura del mercado a nuevos productos como a la cerveza (con la cual se hizo una guerra mediática), el consumo de chicha bajó significativamente, pasando de ser la bebida más consumida a la más perseguida por las autoridades y juzgada a nivel social.
Este cambio paulatino del mercado de la mano de la cerveza y la nueva normatividad (que trajo consigo los estándares de salubridad), fomentó la consolidación de la industria licorera en el país y las regiones, que dio como resultado para la primera parte del siglo XX la fundación de las principales fabricas que perduran hasta hoy en los departamentos de: Antioquia, Caldas, Valle del Cauca, Meta, Cauca, Tolima y Boyacá, y cuyas licoreras surten de licor nacional a todo el país. Son estas empresas las que configuraron la competencia en el territorio, al menos para productos destilados como el ron y el aguardiente, y fermentados como la cerveza.
Después de la consolidación mercantil del siglo XX, en la constitución de 1991 se reconocieron dos tipos de monopolios a favor de los departamentos: el de licores destilados y el de los juegos de azar. Sin embargo, el monopolio rentístico de la venta de licor en Colombia se establece formalmente con la ley 1816 de 2016.
Dicha ley faculta a las Gobernaciones para otorgar permisos de distribución a licores de otros departamentos para que sean comercializados en el territorio propio, dichos permisos son temporales y prorrogables, y los tiempos oscilan de 5 a 10 años. Del mismo modo permite revocar dichos permisos cuando se incumplan requisitos o haya inhabilidad por prácticas restrictivas de libre competencia.
Finalmente es bajo esta normatividad que la Industria Licorera de Caldas (ILC) obtuvo el aval para vender sus productos en Cundinamarca por 10 años en 2017, y posteriormente en 2019 fue adicionado el permiso para la venta del Aguardiente Amarillo de Manzanares. Pero en 2023 la resolución 797 de la Gobernación de Cundinamarca revocó este permiso como medida de protección especial para el producto local. Esta decisión llevó a la demanda de inconstitucionalidad de dos incisos de la ley 1816 de 2016, que este momento es estudiada por la Corte Constitucional, fundamentada en la libre elección de los consumidores y la protección del libre mercado.
El lío de cuidar el monopolio a punta de restricción.
En este lio jurídico se enfrentan mucho más que intereses particulares de las licoreras y de las personas consumidoras. Esta misma Ley 1816 de 2016 regula el gasto y destino de inversión derivado de la renta de estas bebidas alcohólicas en los departamentos, esta estipula que al menos el 51% del total de recaudo por la renta al monopolio de licor destilado se invierta en los sectores de salud y educación.
Con este contexto, en el pleito se involucran intereses públicos representados en inversiones de gasto social de cada departamento, cuestión que se convirtió en el argumento de los que plantean la restricción. Sin embargo, lejos de tratarse de un tema de inversión presupuestal y rentas, este lio tiene que ver con la competencia del mercado y el impacto del guaro Amarillo en el mismo.
De todas formas, el caso está abierto y en lo práctico las medidas de la restricción se evidencian en el mercado. Mientras el gerente de la ILC Elías Borrero afirma que la gobernación de Cundinamarca dejó de recibir 73 mil millones de pesos derivados del permiso de comercialización, las demás licoreras incluyendo la de este departamento, han producido licores similares que pretenden suplir la demanda creada sin lograr generar un impacto similar al de este aguardiente. Así entonces pareciera que esta medida es más una disputa económica con la ILC por el éxito de su producto, en un mediocre intento por incrementar las ventas de la licorera local a discreción.
El dilema de la regulación y de la política que se está implementando, es que a costa del monopolio y de su protección con la medida restrictiva, indirectamente se podría estar fomentando el contrabando y el adultera miento de licor. De hecho, esta medida generaría riesgos al consumidor al fomentar un mercado negro para la distribución de Amarillo en los departamentos donde no se puede vender, sin garantías ni estándares de calidad.
En esta vía, se han reportado múltiples incautamientos de licor de contrabando y adulterado en los departamentos de Tolima, Valle del Cauca, Huila y Cauca en lo que va corrido de 2024, con una tendencia evidente en los hallazgos y es la presencia de Aguardiente Amarillo. Estos cargamentos se han dado en ciudades como Cali y en vías departamentales con destinos donde la legislación departamental vetó este licor. Estos descubrimientos de las autoridades no eximen a otros lugares donde el contrabando llegue con éxito, y donde la decisión de veto represente consecuencias a la seguridad del consumidor. Además, se resalta que no es evidente que la masa de personas consumidoras de aguardiente en Cundinamarca y Valle, hayan simplemente cambiado su preferencia y optado por un licor producido localmente.
Por ahora, mientras la Corte decide si mantiene el monopolio rentístico de los departamentos, de este tipo de enredos legislativos y luchas jurídicas se pueden aprenden experiencias. Por ejemplo, en la distribución y comercialización de alcohol (al ser una sustancia psicoactiva) no deberían primar los intereses del mercado o incluso el resguardo de la economía local departamental, se plantean metas de la regulación cuando se priorice la salud, la información y la mitigación daños de las personas consumidoras.
Sea cual sea la decisión de la Corte esta es una situación sin precedentes, donde la misma regulación ha metido en apuros al Estado, en el marco de que un departamento podría buscar beneficio a costa de vetar el producto de otro.
A manera de cierre.
De esta forma se puede evidenciar que una de las fallas de este modelo de regulación es que, al estar tan ligado y relacionado con el mercado, se prioriza la competencia entre las Gobernaciones Departamentales buscando incrementar el ingreso en la industria local, sobre la búsqueda de rentas para la inversión social o incluso la seguridad del consumidor.
El monopolio puede dar autonomía en el papel más sin embargo fomenta la competencia y la acrecienta en el mercado. Del mismo modo, facultades como la del veto parecieran funcionar como un desquite económico o un mecanismo de puja comercial en este caso, que en términos razonables excede la responsabilidad del Estado en cualquiera de sus escalas.
En esta medida es válido pensar que las rentas derivadas de la venta deben establecerse como sea necesario para que las inversiones en gasto social no se vean afectadas, sobre todo cuando se trata de sectores como salud y educación. Por otra parte, es menester crear y mantener los mercados de sustancias psicoactivas ligados a la regulación, pero manteniendo principios de información, mitigación de daños y garantizando la seguridad del consumidor al mismo tiempo, no para el fomento del lucro o incremento de las ventas en términos económicos.
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