Institucionalidad, política y normatividad del sector: los detonantes del conflicto
Por: Alexander Riaño
Un país con bajos niveles de capital y altos niveles de pobreza como Colombia puede encontrar en la extracción de sus recursos un buen sector para apalancar sus procesos de crecimiento y desarrollo a través de la generación de ingresos y empleo, así como la dinamización económica a través de encadenamientos productivos. Un buen modelo de gobernanza, al rededor de los RNNR, es clave para que la actividad extractiva cumpla con dichos ideales y que las comunidades reciban de manera benéfica estas actividades en su territorio.
De acuerdo con la CEPAL, el concepto de gobernanza recoge “las acciones conjuntas y el ejercicio de autoridad pública que los distintos agentes del Estado (de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y de los organismos regulatorios sectoriales, entre otros) llevan adelante a través del marco de políticas e instituciones vigentes”. La gobernanza de los RNNR se ejerce a través de un conjunto de instituciones formales (leyes, códigos, regulaciones, etc.); instituciones informales (acuerdos informales acerca del cuidado de recursos de uso común) y decisiones de política pública que rigen el desarrollo de las actividades extractivas en un país.
La gobernanza de los recursos naturales se ejerce por medio del conjunto de instituciones formales (marcos constitucionales, leyes, contexto social y regulación sectorial, entre otras) instituciones informales (reglas implícitas en la práctica de uso común) y decisiones políticas soberanas, cuya acción conjunta rige el funcionamiento de los sectores extractivos. (Altomonte y Sánchez 2016). La idea de gobernanza también se debe entender en un sentido normativo: la idea del buen Gobierno y su relación con la capacidad que tienen las sociedades de ejercer control, vigilancia y tener capacidad de influir en las decisiones que los afectan. Un buen modelo de gobernanza debe entonces permitir un funcionamiento transparente del sector.
El Estado busca legítimamente aprovechar los RNNR con el fin de obtener recursos que aumenten el erario público y así la capacidad de invertir; las comunidades quieren mejorar sus condiciones de vida pero no quieren ver sus territorios transformados; los privados buscan generar ganancias respetando la ley y en algunos casos procurando tener un excelente relacionamiento con las comunidades en sus zonas de influencia. El reto del Estado es la armonización de esos intereses, en ocasiones encontrados, a partir de un buen modelo de gobernanza en el cual la participación ciudadana sea fundamental.
Gran parte de la conflictividad que se está generando en el sector extractivo del país tiene que ver precisamente con que el conjunto institucionalidad-normatividad-políticas públicas que han orientado el avance de la industria extractiva, cuenta con múltiples falencias.
El capítulo se concentrará en los elementos problemáticos del marco normativo, institucional y de política pública existente y que pueden entenderse como una de las causas detonantes de los conflictos identificados en los territorios. Por supuesto, cada uno de los conflictos tienen sus particularidades en términos de contextos, actores, historia y por tanto cada uno es un sistema complejo en sí mismo; sin embargo, es claro que algunos de los elementos que configuran el marco de gobernanza de sector causan problemáticas de manera estructural.
Normatividades incompatibles con las tradiciones de los territorios; falta de concurrencia en la toma de decisiones naciónterritorio; falta de coordinación entre la institucionalidad nacional y entre la nacional y la local; deficiencias normativas como el no requerimiento de licencia ambiental para los procesos de exploración o el modelo de adjudicación de derechos de exploración bajo el principio de primero en el tiempo, primero en el derecho, que aplica en minería; entre otras.
En el sector minero-energético del país existen grandes falencias en términos institucionales, normativos y de política pública. Institucionales porque en su esquema centrado en la inversión privada de aprovechamiento de los RNNR, el Estado colombiano no ha podido cumplir con sus tareas de regulación y fiscalización para que la normatividad vigente sea efectiva. No quiere decir esto que no haya controles sobre la actividad extractiva legal –de hecho es una actividad muy regulada –, sino que aún persisten brechas de capacidad institucional para garantizar un control a las empresas pequeñas y grandes del sector.
En términos normativos las falencias se evidencian, por ejemplo en minería, en el hecho de que el Código Minero responde a las realidades de la actividad minera formal de gran escala, pero no necesariamente responde a las necesidades de las comunidades que tradicionalmente han desarrollado la actividad de manera informal. Esto se traduce en que la normatividad actual no permite diferenciar a la informalidad de la ilegalidad y la criminalidad, razón por la cual muchos mineros informales del país se sienten perseguidos.
Para el caso de la minería esto es claro. En el aspecto administrativo es de conocimiento general la complejidad de los trámites en el país; se deben realizar casi 30 procesos ante siete entidades involucradas, que se soportan en 14 diferentes normas que regulan los procesos de licenciamiento y de diversas autorizaciones: once de carácter social; catorce de carácter ambiental; cuatro de carácter geológico; 1 de carácter arqueológico. El tiempo estimado oscila entre 35 y 78 meses.
Tomado del primer capítulo del libro: La Minería en el posconflicto, un asunto de quilates. Ediciones B.
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