Por: Oscar A. Chala
Investigador de la Línea de Democracia y Gobernabilidad
Tras las elecciones de las mesas directivas y la instalación formal de la tercera legislatura del Congreso de la República el pasado 20 de julio de 2024, el ambiente político se decantó. Ni la idea de una Asamblea Constituyente, ni la de implementar un fast-track para la agenda de reformas cuajaron finalmente en ambas cámaras, lo que llevó a que el gobierno apelara a las herramientas tradicionales con las que cuenta para agilizar el trámite legislativo.
Esto quedó denotado tras las conversaciones entre el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, y ambos presidentes electos de Senado y Cámara, con quienes se comprometió a mover la agenda legislativa del gobierno a través de mensajes de urgencia, ante el poco ambiente existente tanto en comisiones como en sesiones plenarias de cualquier alternativa por fuera del marco institucional para su trámite.
El aterrizaje del Acuerdo Nacional: llega la concertación institucional frente a la radicalización democrática
Ha sido fundamental el aterrizaje que Cristo ha realizado sobre la idea del potencial Acuerdo Nacional que ya está poniendo en práctica. En medio del 28° Congreso Nacional de Agencias de Viaje y de Turismo que se realizó en Cartagena hace 4 días, el ministro del Interior señaló que la mayoría de las reformas están siendo negociadas con las bancadas de los partidos (se reunió con los liberales el 30 de julio y con los conservadores el 1 de agosto), dando a entender que ningún proyecto de reforma va a ser presentado sin tener previa concertación y negociación con los partidos y con los gremios empresariales y de la sociedad civil.
En ese mismo evento, Cristo respondió a los cuestionamientos y movimientos que un sector del Pacto Histórico ha realizado sobre su gestión, especialmente frente a la idea de impulsar la reelección presidencial, idea promovida por la senadora Isabel Zuleta, y dejó en firme su argumento de que un Acuerdo Nacional debe partir, de antemano, por el respeto de la institucionalidad, lo que implica que el gobierno, por ahora, se ha bajado de cualquier transformación de la Constitución y del Estado, lo mismo que de incentivar cualquier movilización ciudadana a la luz de la radicalización democrática y del poder constituyente.
En este caso, Cristo indicó que el Acuerdo Nacional y los diálogos con los partidos se han sustentado desde el respeto por 3 principios: no tocar el calendario electoral, no impulsar la reelección presidencial, y no tocar los períodos del Congreso y de Presidencia.
Los tiempos de la agenda legislativa:
La tercera legislatura se vislumbra como el escenario final que tiene el gobierno para pasar la mayoría de su paquete de reformas. Esto, en parte, debido a que la cuarta legislatura —que inicia en julio de 2025— está atravesada por todo el panorama preelectoral de 2026, lo que suele quitar el foco del trámite legislativo.
Según el senador Ariel Ávila en emisión de CM& del 24 de julio, el gobierno tiene hasta diciembre para poder movilizar la mayor parte de su agenda legislativa en el congreso, teniendo en cuenta que tras las vacaciones de final de año y el reinicio de actividades legislativas desde el 16 de febrero de 2025 (para proyectos de ley ordinarios) y el 16 de marzo de 2025 (para la agenda legislativa en pleno), las lógicas del Congreso se ponen en modo de campaña electoral hacia las elecciones legislativas de 2026.
No obstante, el calendario preelectoral entrará a regir desde inicios de marzo de 2025, a un año de las elecciones legislativas de 2026. En este escenario, el gobierno tendría en sí 8 meses para poder mover su agenda de reformas.
Fuente: La FM, en su cuenta de X (Twitter).
Las estrategias:
Desde febrero de 2023, el gobierno ha seguido dos grandes tipos de estrategia con las que ha tratado de impulsar sus reformas:
-Por un lado, ha presentado la mayoría de sus iniciativas (reforma a la salud, reforma laboral) en Cámara, donde ha tenido un escenario más favorable y donde el trámite de las mismas no ha sido demorado. En este caso, la estrategia busca que estos proyectos sean aprobados en Cámara y pasen al Senado antes del receso de fin de año, lo que permitiría dedicar el tiempo restante de la legislatura a negociar y avanzar en comisiones y plenaria de esa corporación, donde se espera un debate más complejo y negociaciones más difíciles.
A pesar de que en este caso el gobierno metió al congelador la laboral para dar trámite a la reforma a la salud, pudo tramitarla fácilmente en Comisión Séptima, habiéndola demorado solo 6 meses desde que se presentó su ponencia de debate el 10 de diciembre de 2023.
- Por otro lado, cambió su estrategia con la reforma pensional, dado que la presentó inicialmente en Senado, sabiendo que su trámite iba a tomar la mayor parte del tiempo de la legislatura (radicada el 21 de marzo de 2023, aprobada en Comisión Séptima el 13 de junio de 2023, pasó el 24 de abril en plenaria de Senado, más de 1 año en esa corporación), y aprovechando que tenía mayorías en Cámara para evacuarla en el tiempo restante, antes del cierre de la legislatura (aprobada 23 de mayo en Comisión Séptima de Cámara y el 13 de junio en plenaria de la misma corporación, 1 mes de trámite).
Aunque el tema de los tiempos parece asunto menor (pues eventualmente el trámite en Senado siempre tenderá, por su composición política interna menos favorable al gobierno, a ser más demorado), si se convierte en un reto, especialmente cuando se espera que las 8 iniciativas presentadas por el MinInterior no terminen saturadas en las comisiones en las que se van a presentar, por lo que se convierte en un asunto crucial saber dónde el gobierno las va a presentar primero, más cuando los sectores independientes y la oposición están esperando presentar sus propios proyectos de reforma y contrarreformas, en parte, para ralentizar la agenda del gobierno y presionar escenarios de negociación.
Las recientes declaraciones del ministro Cristo sugieren que los primeros proyectos del paquete de reformas podrían presentarse entre finales de agosto y septiembre. Esto ocurriría una vez que Cristo finalice sus consultas con los partidos y se concluyan las negociaciones sobre los articulados. Sin embargo, dado el calendario ajustado y el contexto preelectoral, es probable que Cristo busque acelerar los trámites de los proyectos de ley con estas negociaciones.
Las reformas del gobierno:
Del primer paquete de reformas, presentado desde febrero de 2023, queda por aprobarse la reforma laboral y la reforma a la salud. Ambas van en su segundo intento de ser aprobadas, luego de que la reforma a la salud se cayera en senado en abril de 2024, mientras que la laboral ha venido con un tránsito muy lento, habiendo sido solamente aprobada en Comisión Séptima de Cámara el 17 de junio, dos días antes del cierre de la segunda legislatura, y habiéndose presentado desde el 23 de agosto, y habiendo sido radicada su ponencia de debate el 10 de diciembre de 2023.
Con los votos que tiene el gobierno en Plenaria de Cámara, es posible que la reforma laboral pueda pasar sin problemas a Senado. No obstante —y como quedó demostrado con la reforma a la salud— puede que el trámite de la misma se vea obstaculizado por como quedó conformada la mesa directiva de la Comisión Séptime de Senado, en la que los conservadores distantes del gobierno, en cabeza de Nadya Blel, podrían ralentizar los tiempos para su discusión y aprobación.
Este mismo escenario vuelve a repetirse con la propuesta de reforma a la salud, concertada con las EPS bajo las negociaciones del ministro de Salud, Guillermo Jaramillo, desde el final de la legislatura pasada. Hasta ahora, hay 4 propuestas de reforma que han empezado a moverse por los pasillos del Capitolio Nacional, de las cuales ya existen dos propuestas radicadas.
La primera de ellas, presentado el 31 de julio por la bancada de Cambio Radical ante la Comisión Primera de Senado; y la segunda, presentada el 2 de agosto, de iniciativa de la bancada independiente de la Centro-Esperanza (parte de la Alianza Verde, Dignidad, Nuevo Liberalismo y Verde Oxígeno), cuyo articulado fue construido con varios gremios de organizaciones médicas y profesionales de área de la salud conocido como “Grupo de Acuerdos Fundamentales”, que fue radicada en Comisión Primera de Cámara.
Frente a las otras 2 propuestas, existe un articulado previo de iniciativa del gobierno nacional, presentado en su momento por Guillermo Jaramillo, que, según el Ministerio del Interior, aún se encuentra en construcción, y otra propuesta que puede surgir dentro de la Comisión Séptima de Senado, la misma que tumbó la reforma anterior.