El documento Informe de análisis sobre las relaciones políticas entre alcaldías y concejos recoge la historia política reciente de ocho municipios de cuatro departamentos: Santander de Quilichao y Buenos Aires, Cauca; San Vicente del Caguán y La Montañita, Caquetá; Vista Hermosa y Puerto Rico, Meta; y El Tarra y Teorama, Norte de Santander. Los municipios se escogieron por su pertenencia a las zonas en las que se ejecuta la política de Consolidación[1] e históricamente han sido azotados por las distintas violencias.
El estudio de las relaciones entre los concejos y alcaldías es clave para determinar la fortaleza institucional del Estado local, la pertinencia de sus actuaciones en el territorio y, en el caso de la investigación sobre las garantías para la participación política de la Marcha Patriótica, para identificar oportunidades de incursión e injerencia en la vida política local del movimiento. El documento también analiza la participación política de estos municipios desde las elecciones locales de 2003 hasta la fecha.
En todos los municipios se observa una reducción significativa de la abstención; lo que supondría una mayor legitimidad de los gobiernos locales. Sin embargo, esa aparente fortaleza de estas instituciones no se traduce en una mejor calidad de la democracia local en términos de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones. De hecho, en todos los municipios, los temas de la agenda política que preocupa a los políticos dista mucho de lo que preocupa a las comunidades que han tenido que crear mesas paralelas para tramitar sus demandas sobre el territorio.
Los dos municipios del Meta fueron los que registraron tendencias más positivas en el aumento de los niveles de participación. Vista Hermosa, por ejemplo, que en 1997 no pudo celebrar elecciones debido a la presión de las FARC, pasó de un porcentaje de participación en las elecciones de 2002 del 14,39 por ciento, al 57.83 por ciento en las de 2011. En 2003, el municipio de Puerto Rico registró una participación electoral del 32.58 por ciento y en 2011, del 61,20 por ciento.
Algo similar ocurrió en los municipios de Norte de Santander, que pertenecen a la región del Catatumbo. El Tarra, que vivió un período de inestabilidad política debido a la agresión paramilitar a finales de los noventa y comienzos del nuevo milenio, pasó de una participación electoral del 24.60 por ciento al 59.72 por ciento en la más reciente elección. Y Teorama pasó de una participación electoral del 46.77 por ciento al 63.19 por ciento.
Los municipios de Caquetá estudiados también tuvieron un incremento de la participación significativo. En 2003, en San Vicente del Caguán, que hizo parte de la Zona de Distensión, la participación fue del 23,01 por ciento, y en 2011, del 47.29 por ciento. En La Montañita, la participación pasó del 19.29 por ciento en 2003 p al 58,5 por ciento.
Esta caída de la abstención progresiva coincide con el debilitamiento de las FARC, debido a la acción del Ejército, y la desmovilización de los grupos paramilitares. Sin embargo, esto no significa que en estos municipios se haya presentado una reducción en los hechos de violencia contra políticos, luego no se podría afirmar que el aumento o reducción de la participación política solo está ligada a la variable del conflicto. En estos municipios se observó que fue clave la ubicación de nuevas mesas de votación en las veredas apartadas, entre otras medidas. También aumenta la participación en los lugares donde hay ofertas alternativas a los partidos tradicionales.
No tan pronunciado fue el aumento de la participación en los municipios del Cauca, sin embargo, conservan la misma tendencia. En Buenos Aires, por ejemplo, para las elecciones de 2003 la participación fue del 46.6 por ciento y en 2011, del 57.1 por ciento. Algo similar ocurrió en Santander de Quilichao, donde la participación en el primer certamen electoral estudiado fue del 53 por ciento y en el 2011 del 61.74 por ciento. En todo caso, se puede afirmar que los municipios estudiados registran niveles de participación históricos.
Otra cosa muy distinta es afirmar que la cultura política está cambiando, lo cual, según la evidencia que arroja el análisis de las relaciones políticas de cada municipio a partir de los encuentros y desencuentros entre alcaldías y concejos, no es cierto.
Es común, en la mayor parte de los municipios estudiados, la elección de cargos como el del Personero en cumplimiento de las componendas políticas tradicionales. Pero más preocupante es el nivel de desconocimiento sobre el funcionamiento de la administración y la falta de aptitud para ejercer los cargos, evidenciados en algunos de estos municipios. En La Montañita, Caquetá, por ejemplo, la mayoría del Concejo eligió una personera que no cumplía con los requisitos elementales para ejercer el cargo y hasta la fecha no había podido ejercer sus funciones.
En los municipios del Meta las relaciones la alcaldía y el concejo pasan de un extremo a otro: de ser simples espectadores de las decisiones del burgomaestre, como en el caso de Vista Hermosa, a la confrontación inamistosa y sin ningún fruto de Puerto Rico. En los dos casos, las demandas más urgentes de la comunidad, como el impacto social y económico de la minería, se tramitan por otras vías distintas a los partidos, como las plataformas de las organizaciones sociales o las Juntas de Acción Comunal. Llama la atención que en Puerto Rico, pese a que el Concejo y el alcalde no tienen ningún trato, este último aprueba los proyectos y el cabildo funciona como invitado de piedra. También hay un claro desconocimiento (o falta de recursos) de la rendición de cuentas e información clara sobre la actividad administrativa y del cabildo.
En los municipios elegidos para el estudio en el Caquetá se registró un fenómeno interesante: la llegada de proyectos políticos de izquierda, a pesar de que el departamento en las últimas elecciones ha profesado una tendencia a votar por proyectos de derechas. Allí los críticos, que pertenecen a los partidos políticos tradicionales, le endilgan incapacidad administrativa, fruto de la inexperiencia, a estos gobiernos. En ambos casos los burgomaestres cuentan con mayorías y logran aprobar los proyectos de acuerdo sin problema. Sin embargo, los talantes de los alcaldes difieren; lo que se nota a la hora de que los concejales evalúen su gestión. El alcalde de San Vicente del Caguán es más hosco, mientras que el alcalde de La Montañita, quien es un líder reconocido de La UP y tuvo experiencia política en el pasado, incluso celebra que sus opositores hagan debates de control político. Los dos temen a la estigmatización política, pues gobiernan en territorios donde las FARC ha estado presente históricamente.
Los municipios de Norte de Santander y el Cauca elegidos para la investigación tienen algunas semejanzas. Por estar ubicados en territorios donde las organizaciones sociales son fuertes y tienen niveles de incidencia en la agenda pública, en los cabildos se escucha con más frecuencia el reclamo de las comunidades, al menos de manera marginal. En los municipios, algunos cabildantes de oposición dan cuenta de un papel importante de control político de los gobernantes. Sin embargo, advierten que la institucionalidad local tiene pocos dientes para abordar los problemas de los territorios donde se cruzan intereses del orden nacional.
Así por ejemplo, en El Tarra y Teorama, Norte de Santander, las organizaciones agrarias echan de menos la capacidad de los dos alcaldes de poner en la agenda política el interés de crear una Zona de Reserva Campesina que cobije varios municipios. En Buenos Aires, Cauca, pese a que el Concejo ha puesto de presente el problema que significa la minería ilegal y artesanal, una de las fuentes advierte que las instituciones locales no tienen como controlarlas.
Al final de cada caracterización de los municipios, el documento incluye un acápite que describe grosso modo cómo es percibida la Marcha Patriótica en esos municipios. En todos hay presencia de las organizaciones que la integran. Sin embargo, su fortaleza o aceptación tiene distintos grados. De estas variables y su combinación también dependen los niveles de riesgo, pues donde tienen una mayor aceptación disminuyen y viceversa:
En los municipios de Norte de Santander, por ejemplo, debido a la capacidad organizativa de Ascamcat, al pasado de municipios como El Tarra, ligado a procesos participativos de la izquierda, la Marcha Patriótica (MP) cuenta con un nivel de reconocimiento y aceptación alto. Incluso, dirigentes políticos y funcionarios de otras organizaciones políticas consideran que en los municipios en cuestión, la MP podría participar en procesos electorales y obtendría buenos resultados. Aunque persiste el miedo derivado de las amenazas (que también las hay en el territorio para sus militantes), este es menor si se compara con lo que sucede en otras partes del territorio. En los dos municipios estudiados ha habido una reconfiguración partidista, en la que han comenzado a tener más simpatía proyectos alternativos. Sin embargo, al examinar en detalle, esta reconfiguración solo obedece a un recambio en las etiquetas, pues las estructuras tradicionales de políticos siguen dominando el territorio. Sin embargo, el hecho de que las marcas electorales se tienen que reinventar para poder acceder al poder es muestra de que hay una necesidad de cambio, que según varios observadores de la política local, podría ser aprovechado por la MP.
En los municipios del Cauca, la actividad de la MP es bien vista entre los actores políticos locales consultados. Sin embargo, su agenda política enfocada en las reivindicaciones agrarias compite con procesos organizativos de indígenas y población afro que también los hay en los territorios. En estos municipios no hay organizaciones fuertes de la MP y en caso de que decidan entrar en un escenario electoral se enfrentarían a proyectos políticos como el Movimiento Alternativo Indígena y Social (MAIS) que en las pasadas elecciones conquistó una curul en el Senado o con la Alianza Social Independiente (ASI) que tiene un caudal importante en el departamento. En estos municipios, la incidencia de MP lo que hace es complementar y enriquecer la mirada de la izquierda sobre el territorio en un escenario en el que se traslapan intereses y propuestas de distinto orden y en donde las comunidades tienen, pese al conflicto o debido a este, una alta capacidad organizativa.
En los municipios del Caquetá y el Meta la MP aglutina organizaciones de base que prefieren usar sus nombres tradicionales y no el del proyecto político. Esto se explica por tres razones: el miedo a la estigmatización, la devolución que hizo el Consejo de Estado de la personería jurídica a la Unión Patriótica y porque aún la MP no ha decidido salir a la competencia electoral. En primer lugar, las organizaciones campesinas de base que integran la MP temen que los relacionen con la guerrilla, como ya ha sucedido en el pasado, y prefieren defender su agenda política a nombre de las Juntas de Acción Comunal o de plataformas integradas por grupos de juntas. En esos territorios la amenaza de reductos del paramilitarismo aún está presente así como el recuerdo de las matanzas contra las organizaciones y líderes de izquierda en el pasado. En segundo lugar, la devolución de la personería jurídica a la UP supuso la resurrección de una marca política, que podría servir de paraguas a proyectos de izquierda, en caso de que haya quienes quieran entrar en el juego electoral.
Y en tercer lugar, la MP mantiene una posición ambigua frente a la posibilidad de entrar a competir electoralmente. Hasta ahora, sus dirigentes han decidido dejar en libertad a sus militantes, lo cual permite un amplio margen de maniobra a la hora de decidir a quien apoyar, según las necesidades e interpretaciones de la política en el territorio.
Las organizaciones de la MP en los municipios de Caquetá y Meta, fundamentalmente tienen dos prioridades en su agenda: la agraria y la defensa de los derechos humanos. Ellas prefieren defender principalmente sus intereses inherentes a esas preocupaciones, que son de orden económico y social, pero dejar lo político para después.
[1] Esta política nació en 2007 como parte del Plan Nacional de Consolidación Territorial diseñado por el Gobierno de Álvaro Uribe para la recuperación militar de los territorios con presencia guerrillera. Sus zonas de priorización han ido cambiando según las prioridades militares, en la mayoría dirigida contra el grupo de las FARC-EP. Desde 2011, bajo la administración del presidente Juan Manuel Santos su nombre cambió a Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial.
[2] Desde 2003 hasta la fecha se han celebrado tres certámenes electorales: 2003, 2007 y 2011. En algunos municipios como en el municipio de Vista Hermosa (Meta) se celebraron elecciones atípicas debido a la atípicas debido a un ajuste institucional que debió hacer el gobierno para homologar los períodos de los alcaldes. En otros casos como el de El Tarra (Norte de Santander) en 2003, a causa de las amenazas, no se celebraron elecciones.
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