Por: Óscar A. Chala, Investigador Nacional
@AleKolomonosov
Línea de Democracia y Gobernabilidad
El pasado martes 05 de septiembre, la Presidencia de la República publicó en su página web un borrador de un decreto que busca que el campesinado se organice en “Comités Municipales para la Reforma Agraria" a nivel local y "Asambleas Campesinas por la Tierra" a nivel regional, con la finalidad de que estos espacios puedan funcionar como escenarios participativos para construir e implementar las políticas de reforma agraria y hacer control social o veedurías del proceso y sus resultados, además de motivar la movilización campesina.
Al respecto surgió un debate alrededor del artículo 5 del documento, que establece que estos comités y asambleas recibirían financiación estatal del programa especial de dotación de tierras para la producción de alimentos:
Sectores de partidos políticos independientes y congresistas de la oposición sugirieron que el decreto buscaba financiar grupos armados ilegales, generando choques entre la ministra de agricultura Jhenifer Mojica y algunos medios de comunicación que replicaron esa tesis. No obstante, más allá de dichas acusaciones, el debate subyacente revela la histórica tensión en torno a la redistribución de tierras promovida por la reforma agraria, vetada y censurada por las élites latifundistas, tocando así un punto neurálgico frente al gobierno Petro.
De los proyectos de reforma agraria o de las promesas incumplidas
En los últimos 90 años han habido, por lo menos, tres grandes intentos de reforma agraria en el país, contestados con contrarreformas que dejaron al campo en el olvido y alimentaron la violencia de las últimas décadas.
En Colombia se concibió la necesidad de legislar sobre la tierra y realizar una reforma agraria desde principios del siglo XX, con la ley 200 de 1936, durante el gobierno liberal de Alfonso López Pumarejo, que buscaba resolver la alta concentración y la improductividad de la tierra rural fijando legislación sobre la titulación de baldíos y su redistribución para legalizar terrenos de colonos y arrendatarios, estimulando el uso económico de la tierra a partir de su función social.
Posterior a ello, en 1944, hubo un primer intento de contrarreforma con la ley 100, que renunciaba al objetivo de redistribución de la ley 200 al dar prioridad a los contratos de
arrendamiento y de aparcería, en los que primaba el reconocimiento de la relación de trabajo entre el propietario de las tierras y el jornalero, junto con la cesión de tierra de forma temporal a cambio de un pago monetario o de lo producido para tratar de dar abasto a la industria creciente y a la oferta de alimentos, que para la época comenzaba a crecer.
17 años más tarde, la violencia bipartidista entre conservadores y liberales en el campo colombiano llevó al desplazamiento forzado masivo a las ciudades, al aumento del desempleo y la contracción económica, ante lo cual el gobierno liberal de Alberto Lleras Camargo impulsó en 1961 una nueva reforma a través de la ley 135 de Reforma Social Agraria, que creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– para promover el acceso a la tierra, a través del cual se redistribuyeron cerca de 358 mil hectáreas, pertenecientes en su mayoría a 32 predios.
Sin embargo, esta reforma no consideró las dificultades de infraestructura vial ni el incremento en los costos de transporte de los productos en escenarios tan adversos, lo cual llevó a la quiebra de numerosos campesinos beneficiados. Paralelamente, la ley 1era de 1968 propició el surgimiento de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos –ANUC– como interlocutor campesino con el Estado, buscando aumentar la participación campesina en la política de tierras, como en la formulación de proyectos, acceso a financiación y creación de economías populares y colectivas.
La mala implementación de la ley 135, sumada a la aparición del narcotráfico y el fortalecimiento de grupos armados, redujeron la redistribución e incrementaron la concentración violenta de tierras. En este contexto surgió el “Pacto de Chicoral” en 1972 entre el gobierno conservador de Misael Pastrana, congresistas y latifundistas para detener la reforma agraria, materializado en las leyes 4 de 1973 y 5 de 1975, que eliminaron la expropiación de latifundios y limitaron al INCORA, revirtiendo los avances previos.
Durante el gobierno de César Gaviria en la década de 1990, con la apertura económica, se abrió el mercado de tierras permitiendo la compra directa de predios por parte de los campesinos, quienes debían pagar el 70% del costo y el INCORA podía subsidiar el resto, según la ley 160 de 1994; esto, sumado a la apertura de importaciones agrícolas y al contexto de conflicto armado y narcotráfico, llevó al campo colombiano a una reducción de su competitividad en un escenario desfavorable para el campesinado.
Con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (1448) de 2011 comenzó una nueva fase de reforma, basada en la devolución de territorios despojados por actores armados y el ordenamiento social de la propiedad, que se consolidó posteriormente con la Reforma Rural Integral, consignada el punto 1 del Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno Nacional y la entonces guerrilla de las FARC en 2016, que consiste en la redistribución de 3 millones de hectáreas de tierra a través de un fondo especial y la creación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS).
El decreto de la discordia
Con este contexto, sobre la base de un péndulo de reformas y contrarreformas históricas en las que Colombia no ha avanzado lo suficiente en la redistribución de la tierra, así como en la asignación efectiva de los derechos de propiedad de esta y en promocionar su productividad,
el gobierno de Gustavo Petro le ha apostado a implementar e impulsar en diversos frentes el conjunto de reformas durante su mandato popular progresista.
En su discurso del 20 de julio de 2023, en la instalación de la segunda legislatura del Congreso, Gustavo Petro afirmó que desde el principio de su gobierno cumpliría con el punto 1 del Acuerdo de Paz y entregaría 3 millones de hectáreas a la población campesina. Sin embargo, la necesidad de mostrar resultados, en medio de una situación política frágil, ha llevado a que se tomen decisiones apresuradas.
El Gobierno contempló la posibilidad de aplicar diversas formas de expropiación “exprés” para acelerar la entrega de tierras y cumplir las metas propuestas en su reforma agraria. Sin embargo, la presión mediática y las desavenencias con la ex-ministra Cecilia López en marzo, llevaron a que el Gobierno desistiera de la idea y retirara la proposición al artículo 61 del Plan Nacional de Desarrollo, que consideraba aquella estrategia, para ser aprobado, según lo enunciado en mayo de 2023 desde la Fundación Paz & Reconciliación (Pares) en el marco de la discusión del articulado en el Congreso de la República.
Sin una herramienta efectiva más allá de la expropiación con indemnización, contemplada en el punto 1.1.1 del Acuerdo de Paz, y de la colonización de baldíos del Estado, en el punto 1.1.5 del mismo documento, el Gobierno pretende ahora generar mecanismos de presión, a través de la organización campesina, para agilizar la reforma agraria.
Sin embargo, esta estrategia podría resultar arriesgada, pues tiende a generar una confrontación directa con los latifundistas y con los propietarios de tierra, que ven en cualquier forma de organización una amenaza a sus intereses, tal como ha sucedido en la historia, y más recientemente con las declaraciones de José Félix Lafaurie en diferentes medios de comunicación, en las que resalta que el decreto pone en riesgo la propiedad privada.
Del mismo modo, la “estrategia del punto medio”, o la negociación de acuerdos políticos y proyectos legislativos a partir de posturas radicales susceptibles de ser moderadas en el debate público, se está agotando para el Gobierno. La mayoría de los sectores de oposición e independientes instrumentalizan estas posturas del Gobierno, que denominan “radicales”, para justificar posturas y sesgos que imposibilitan el debate y que alejan la posibilidad de avanzar en la resolución de esta deuda histórica en el país.
Esto, junto a los problemas de comunicación que el Gobierno acarrea desde hace varios meses, han llevado a que no existan claridades sobre los verdaderos alcances y límites del decreto, especialmente frente al problemático artículo 5, que señala la financiación pública de los comités agrarios y en los que el Ministerio de Agricultura no ha sabido explicarse.
Si bien el decreto y otras medidas recientes, como la jurisdicción agraria y el reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos, representan un avance al identificar a los campesinos dentro de marcos institucionales; la organización y movilización colectiva debe ser gradual y ajustarse tanto a la realidad política actual de baja gobernabilidad y capacidad limitada de negociación por la coyuntura electoral, como a la amenaza de bloqueo político en el legislativo, como al reconocimiento de la agencia y autonomía que las organizaciones campesinas deben tener. El decreto, a pesar de sus buenas intenciones, falla en caracterizar, dialogar y negociar con los movimientos campesinos, que en muchos casos poseen agendas
distintas a las que el Gobierno debe abrir el espacio si desea concertar un proceso de Reforma Agraria Integral.
De todos modos, las iniciativas de organización y movilización campesinas siguen manteniéndose a pesar del borrador de decreto, tal y como varios líderes lo expresaron en varios medios de comunicación en el transcurso del lunes 10 de septiembre, y en el reconocimiento de su autonomía como procesos organizativos buscan tender puentes y articularse a la nueva propuesta del Gobierno Nacional.
Aun cuando la Comisión de Paz del Congreso se ha comprometido a mediar en el diálogo que consideran necesario para tramitar estas propuestas, el panorama parece apretado para un Gobierno que espera cumplir su promesa de redistribuir la tierra en el tiempo que le resta.