Por la senda de la autonomía territorial en Colombia

Por: Germán Valencia

Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia

En 2024, los 32 departamentos, los 12 distritos y los 1.104 municipios de Colombia dieron un importante avance en la senda de la construcción de la autonomía administrativa y financiera de sus territorios. Durante este año se discutió y aprobó en el Congreso de la República un acto legislativo con el que se modificaron los artículos 356 y 357 de la Constitución. Y con ello, se avanzó ostensiblemente en la reconfiguración del modelo de descentralización y redistribución de los recursos de la nación.

El acto legislativo cambió el Sistema General de Participación (SGP) y los porcentajes de los recursos corrientes que deben entregarse a los municipios, distritos y departamentos del país. De acuerdo con el texto aprobado, estos entes territoriales pasaron de tener en 2024 un 24% de los ingresos corrientes de la nación —para cubrir gastos e inversiones en educación, salud, agua potable y saneamiento básico— a un 39,5% en el año 2039. Es decir, casi se duplicarán las transferencias estatales en 14 años, convirtiendo a esta reforma en el mayor cambio realizado en los últimos 22 años en el país en materia de redistribución de recursos.

La historia reciente de la descentralización en Colombia comenzó en la década de  1980, con la elección popular de alcaldes y gobernadores. Continuó en 1991 con la Constitución y la determinación en ella del Situado Fiscal, donde el Estado reconoció la necesidad de entregar a los departamentos y municipios un porcentaje importante de los ingresos corrientes de la nación. Y finalizó en 2002, cuando se creó el actual SGP y se dispuso que el crecimiento de los recursos para los municipios y departamentos aumentara unos puntos adicionales a la inflación.

Ahora, con el Acto Legislativo, se va completando el sueño de los entes territoriales —municipios, distritos y departamentos— de contar con unos recursos mayores para gestionar o agenciar su propia idea de desarrollo. Y el camino cercano a seguir es que en 2027 se tenga aprobada, por parte del Legislativo, una ley de competencias para que comience a entregárselo a estos niveles de gobierno los recursos prometidos, y con ello seguir la dependencia del camino —path dependence— en materia de descentralización administrativa.

De esta manera, el reto que tiene el país en los próximos años y donde estamos llamados todos a participar es claro: debemos ayudar a construir y aprobar una norma que permita entregarle a los municipios, los distritos y los departamentos nuevas funciones para que usen adecuadamente estos crecientes recursos. El Gobierno nacional hará el sacrificio de renunciar a 15.5% de los ingresos corrientes de la nación, con los que hacía una serie de funciones en el país; y ahora, los gobiernos descentralizados deben asumir estas responsabilidades.

De no ocurrir así estaremos en serios aprietos fiscales. Tanto las personas que dirigieron la Misión de Descentralización —que fue instalada el 1 de marzo de 2022 y que entregó su informe en junio de 2024—, como las que tienen a cargo el diseño y vigilancia del Marco Fiscal de Mediano Plazo y de la Regla Fiscal, insisten en la necesidad de transferir recursos a los entes descentralizados, pero así mismo nuevas funciones, que permitan que el Gobierno central no entre en crisis y ahonde el déficit fiscal y la deuda pública.

Aunque lo más adecuado este año que finaliza es que primero se les hubiese indicado a estos niveles de gobierno las nuevas competencias, para luego, con un sistema de información y de costeo, se calculase el porcentaje de recursos que necesitan para cumplir sus nuevas tareas. Lo cierto es que el proceso seguido fue, primero, establecer un porcentaje de recursos —39,5% para 2039—, y luego se les tendrá que decir que hacer con ellos. De allí el cuidado que debemos poner en esta fase siguiente.

En este sentido, debemos responder con celeridad a las siguientes preguntas: ¿Cuáles deben ser las nuevas competencias de los 1.104 municipios, 12 distritos y 32 departamentos? ¿qué destinación le darán estos niveles de gobierno a los nuevos recursos? y ¿qué dejará de hacer el Gobierno central y pasará, en los próximos años, a ser responsabilidad de los gobiernos descentralizados? Respuestas que deben estar en la discusión pública antes de que se apruebe en 2026 la nueva ley de competencias.

Como ciudadanía y con nuestros representantes en el Estado debemos discutir la mejor manera de distribuir los recursos escasos de la nación. Debemos hablar de cuáles son las nuevas tareas que a partir del 2027 deberán asumir los departamentos, distritos y municipios. Debemos discutir las reales necesidades de los territorios y con ello proponer formas de reparto de los recursos, pues no es lo mismo entregarle dinero a los departamentos o distritos ricos que aún municipio pobre. Además, debemos pensar estratégicamente en el redireccionamiento de los recursos que tenemos, pues una cosa es lo que el Gobierno central quería lograr con los recursos para todo el país y otra cosa es lo que desean los gobiernos descentralizados.

En esta lógica de trabajo son tres los asuntos más importantes que deben trabajarse y discutirse. En primer lugar, se debe pensar en las nuevas responsabilidades de los municipios, distritos y departamentos. Además de las viejas funciones de ayudar con la educación, la salud, el agua potable y el saneamiento básico, debemos responder a cuáles serán las nuevas funciones. Y esto depende de los avances sociales que quieran asumir los territorios, de la importancia que esos entes deseen darle al entorno y las particularidades territoriales, como por ejemplo el cuidado del capital natural y de la biodiversidad.

En segundo lugar, a pesar de lo anterior, debemos seguir pensando como país. No es conveniente que los gobiernos descentralizados se comporten como actores políticos egoístas. En Colombia hay departamentos y ciudades ricas, como Cundinamarca, Antioquia o Valle del Cauca, o como Bogotá, Medellín y Barranquilla. Estos territorios tienen la posibilidad de aumentar los ingresos mucho más que otros en el país. Deben en este reparto de responsabilidades pensar en criterios de entrega de recursos más allá del poblacional. De esta manera estaremos ayudando a reducir la desigualdad y buscar la convergencia regional.

Finalmente, en tercer lugar, hay que reconocer que con esta reforma el Estado central está haciendo un gran sacrificio. Está entregando a los municipios, distritos y departamentos el poder. El que da el gasto y la inversión. De allí que espera que muchos de los asuntos que hoy aborda en su plan de desarrollo sean asumidos por los entes territoriales en sus planes y políticas públicas. Así, por ejemplo, en temas como el cuidado de la vida y de los ecosistemas, al igual que la transición energética.

En conclusión, los departamentos, municipios y distritos recordarán el 2024 como el año de inflexión en la dependencia de la senda en materia de descentralización administrativa y financiera. Un año que abrió la posibilidad a que, con la entrega de mayores recursos, también se le aumentaran las responsabilidades en el desarrollo del país. Un momento en la historia que supo ser aprovechado por la ciudadanía para que, en lugar de continuar con las demandas al Estado central, se pasara a exigir a los departamentos y municipios mayores inversiones y, por tanto, más cercanía en el control administrativo y de gestión de los recursos de la nación.

Esperemos que, dos décadas después, digamos que el acto legislativo del 2024 sirvió para cambiar las rutas y responsables del desarrollo en el país. Sirvió para que el Estado colombiano se metamorfoseó, reduciendo las funciones del Gobierno central y aumentando las del territorial. Finalmente, sirvió para socavar las bases de la desigualdad y las brechas sociales y económicas del país, asumiendo la inversión en educación —en los tres niveles: primaria, secundaria y universitaria—, en salud —en especial en un momento donde se realizaron cambios a este sistema— y en los demás servicios públicos —como agua potable, saneamiento básico, energía sostenible, entre otros—, además se asumieron otras funciones como el cuidado del medio ambiente y de las riquezas territoriales.

* Este texto es resultado de las dinámicas académicas del Grupo de Investigación Hegemonía, Guerras y Conflicto del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia.

** Las opiniones expresadas en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de la persona que ha sido autora y no necesariamente representan la posición de la Fundación Paz & Reconciliación al respecto.