Por: Ernesto Medrano y Juan Alejandro Pérez, Asistentes de Investigación
Línea Democracia y Gobernabilidad
En el marco de la reforma a la salud se han presentado diversas discusiones sobre los posibles impactos que esta tendría en el desarrollo del trámite legislativo y el acceso a la salud de los colombianos. Esto significa que al menos tres aspectos fundamentales, además de los asuntos técnicos, tendrían que ser analizados a la luz del trámite legislativo de la reforma, en aras de comprender los posibles resultados políticos.
En primer lugar, se debe analizar cómo llega la coalición de gobierno para el trámite de una reforma que enfrenta fuertes cuestionamientos y que genera cierto temor en la opinión pública. Posteriormente, se debe evaluar la discusión sobre el origen de la norma, es decir, si debe tramitarse como ley estatutaria o ley ordinaria. Y finalmente, se deben tener en cuenta las implicaciones diferenciadas respecto al tipo de ley y la estrategia del gobierno para su aprobación.
La discusión sobre la reforma a la salud inició desde el anuncio realizado por el Gobierno Nacional, cuando se presentó la agenda legislativa que adelantaría en 2022. En ese momento, las principales reformas sociales fueron pospuestas para adelantarse en el segundo periodo legislativo. El Gobierno arrancó con la reforma tributaria, estableciendo el piso para la financiación de las futuras reformas sociales que impulsaría en 2023: reforma a la salud, reforma pensional y reforma laboral. Sin embargo, en la agenda legislativa del gobierno se estiman cerca de 37 iniciativas.
Pese al ímpetu reformista del Gobierno Nacional, los partidos que integran la coalición de gobierno han expresado los sus reparos frente a la reforma a la salud. Uno de los principales cuestionamientos sobre la reforma fue la falta de socialización de la misma, que se dio a conocer solo hasta la fecha de su radicación ante el Congreso.
En principio existen tres tipos de visiones sobre la necesidad de la reforma desde distintos sectores de la sociedad colombiana. Por un lado, están quienes consideran que el sistema actual de salud no es perfecto, pero funciona y no es necesario que se modifique sustancialmente; por el otro se encuentran los que consideran que la reforma se debe aprobar guardando fidelidad con el proyecto de ley radicado; y, finalmente, están quienes destacan la necesidad de la reforma, pero sostienen que se deben realizar modificaciones en su estructura e implementación.
El desarrollo de la discusión técnica y política de la reforma a la salud generó mucho revuelo en la coalición de gobierno. Principalmente los partidos Liberal, Conservador y La U, cuestionaron el espíritu de la reforma. Sin embargo, luego de una reunión con los presidentes de los partidos de la coalición de gobierno, Petro logró el respaldo constructivo de las colectividades políticas; principalmente del Partido Conservador y el Partido de La U, con lo que podría lograr las mayorías necesarias en el Congreso (Ver: Reforma a la salud, primera prueba de fuego para el Gobierno y su coalición)
Fuente: Twitter Cambio
Sin embargo, la discusión de la reforma a la salud no fue a costo cero, pues el proceso de negociación de los partidos fuertes que conforman la coalición de gobierno cambia y se encarece. Adicionalmente, minutos después de la rueda de prensa conjunta de los partidos de la coalición de gobierno, fue anunciada por medio de una alocución presidencial la decisión del reemplazo de tres cabezas ministeriales: Alejandro Gaviria, del Ministerio de Educación; Patricia Ariza, del Ministerio de Cultura; y María Isabel Urrutia, del Ministerio del Deporte. Lo llamativo de esto es que la decisión del presidente fue tomada luego de que se filtrara una carta en la que varios miembros del Gobierno Nacional planteaban reparos al proyecto de reforma a la salud y uno de los firmantes era Gaviria.
La resistencia de la opinión pública frente a la necesidad de una reforma a la salud fortalece la capacidad de negociación de los partidos que integran la coalición de gobierno. Tal es el caso de los partidos Conservador y La U, que son necesarios para que el gobierno logre asegurar las mayorías requeridas para la aprobación de sus reformas. Por esto, la salida de las tres cabezas ministeriales no supone mayores problemas para el Gobierno Nacional, pues no tenían fuertes filiaciones partidistas que repercutieran en los procesos de negociación con las bancadas parlamentarias.
¿Ley estatutaria u ordinaria?
La discusión acerca del tipo de trámite de la reforma aún sigue viva. En esencia, el debate está en si reforma debe ser tramitada por medio de una ley estatutaria o una ordinaria. Pero esa decisión aún está por ser resuelta en el Congreso, debido a que el contenido de la reforma impacta en su trámite. Mientras que el gobierno sostiene que la reforma se debe tramitar como ley ordinaria, algunos expertos constitucionalistas, como Rodrigo Uprimny, sostienen que debe presentarse como ley estatutaria.
Conceptualmente, una ley estatutaria es aquella que consagra los derechos y deberes fundamentales. Por su parte, las leyes ordinarias desarrollan y reglamentan el núcleo de las leyes estatutarias. Así, la discusión sobre la categoría legal de la reforma a la salud no es sencillo, pues la ley estatutaria de la salud –1751 del 2015– estableció los principios reguladores del derecho fundamental a la salud.
Por su parte, el Gobierno, en cabeza de la ministra de Salud, Carolina Corcho, ha afirmado que la reforma a la salud se tramitará como ley ordinaria debido a que no se modifica la definición primordial del derecho a la salud, pero en cambio, sí reforma la ley 100 de 1993, que fue una ley reglamentaria. En la otra orilla se encuentran algunos constitucionalistas que sostienen que la reforma sí toca la definición del derecho fundamental a la salud porque transforma las condiciones de acceso al mismo, pasando de un modelo de diversas entradas –EPS– a uno de entrada única, el CAPS o redes integradas.
La discusión sobre si la ley debe ser estatutaria u ordinaria también tiene un impacto en la viabilidad política de la reforma a la salud, pues reconfiguraría las mayorías necesarias para que reforma sea aprobada. Actualmente se tramita como ley ordinaria, lo que significa que se puede discutir en sesiones extraordinarias que pueden iniciar desde el 6 de febrero hasta el 15 de marzo. La categoría legal también incide en la comisión a la que va la norma, pues en este caso de ser ley ordinaria iría a la Comisión séptima de Senado y Cámara. De acuerdo con el Gobierno, el trámite iniciaría en la Comisión Séptima de Cámara, cuyo presidente es Agmeth Escaf, alfil político del Gobierno. Adicionalmente, este tipo de leyes necesitan la mayoría simple, es decir, necesita de la mitad más uno de los asistentes a la sesión de votación.
En contraste está el trámite de la ley estatutaria. Si se tramitara como estatutaria, la reforma no puede discutirse en sesiones extraordinarias. Además, ya no se discutiría en comisiones séptimas, sino que pasaría a las comisiones primeras de Senado y Cámara. A lo anterior se suma el hecho de las mayorías necesarias cambiarían, pues serían ya mayoría calificadas, es decir, para aprobar el articulado se necesitaría la mitad más uno de los integrantes de las comisiones y las plenarias. Adicionalmente, las leyes estatutarias requieren de un examen de constitucionalidad previo para definir si se apegan o no a la Constitución. Así, el gran riesgo que asume el Gobierno Nacional es que en el trámite de la reforma como ley ordinaria incorpore asuntos correspondientes a una ley estatutaria, lo que implicaría que la Corte Constitucional tumbaría los artículos que considere inexequibles.
Otro aspecto importante que se modificaría en caso de tramitarse por ley estatutaria es que en el articulado no podrían incluirse las seis facultades extraordinarias al presidente de la República. Con ellas, el presidente busca modificar el régimen laboral en salud, capitalizar la Nueva EPS y crear incentivos para que las EPS puedan transitar a la prestación de servicios de salud. Sin embargo, la atribución de facultades extraordinarias abrió una discusión sobre los límites al ejecutivo.
En síntesis, la discusión política del trámite legislativo de la reforma a la salud se enmarca en la capacidad del Gobierno de establecer vasos comunicantes con los partidos que integran la coalición de gobierno. La misma que le permitió adelantar la reforma tributaria. Pero pese a los cambios que hubo en la presidencia del Partido Conservador y la distancia con el Partido Liberal, alrededor de la reforma a la salud, el Gobierno ha logrado mantener la dinámica de la coalición. Sin embargo, la discusión fundamental en el Congreso y que podría ser elevada al Consejo de Estado, es si la ley debe ser tramitada como ley estatutaria o ley ordinaria, pues al zanjarse este debate se reducirían los riesgos de que la norma o sus partes puedan ser declaradas inconstitucionales.